Bildung, die kostet!

Studienbeiträge: eine Zwischenbilanz

Die Zeiten, in denen ein Studium kostenfrei war, sind in sieben von 16 Bundesländern Vergangenheit. Studierende müssen dort für die Dienstleistung „Bildung" zahlen. Ulrich Müller vom CHE zieht eine Zwischenbilanz: Er zeigt die unterschiedlichen Regelungen in den verschiedenen Bundesländern auf und geht auf die Verwendung des warmen Geldregens an den Hochschulen ein. Von den Studienbeiträgen sollen nicht die Finanzminister, sondern die Hochschulen und damit die Studierenden profitieren.

Von Ulrich Müller, CHE Consult GmbH, Gütersloh

Die Entscheidung war ein Paukenschlag: Im Januar 2005 erklärte das Bundesverfassungsgericht (BVG) das bundesweite Verbot von allgemeinen Studiengebühren mangels Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ungültig.[1] Damit erhielten die Länder die Möglichkeit, ihre Hochschulen zur Erhebung von Studienbeiträgen zu ermächtigen.

Das BVG entschied aber lediglich über die Zuständigkeiten, nicht über die Frage der richtigen Hochschulpolitik. Ob und wie gut die Chancen genutzt werden, die sich aus der Erhebung von Studienbeiträgen ergeben, entscheidet die konkrete Umsetzung auf Landes- und Hochschulebene.

Fast drei Jahre nach dem BVG-Urteil kann eine erste Zwischenbilanz gezogen werden, die besonders auf die folgenden drei Fragen eingeht:

• Welche Handlungsspielräume eröffnen die Länder den Hochschulen?
• Wie setzen die Hochschulen die konkreten Beitragsmodelle um?
• Welche weiteren Veränderungen sind aufgrund der Erhebung von Studienbeiträgen zu beobachten oder zu erwarten?

Status Quo in den verschiedenen Bundesländern

Seit dem Urteil des BVG haben sieben Bundesländer Studienbeitragsgesetze verabschiedet und damit die rechtlichen Grundlagen für die Einführung von allgemeinen Studienbeiträgen geschaffen.

• Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen waren die „Pionierländer": dort werden seit dem Wintersemester 2006/07 Studienbeiträge für Studienanfänger und seit Sommersemester 2007 Beiträge für alle Studierende erhoben.
• In Baden-Württemberg, Bayern und Hamburg gilt seit dem Sommersemester 2007 eine allgemeine Beitragspflicht.
• Hessen und das Saarland haben die Einführung allgemeiner Studienbeiträge auf den Beginn des Wintersemesters 2007/08 terminiert.

Vergleicht man die verschiedenen Regelungen der Länder, so offenbaren sich große Unterschiede.[2] Sehr deutliche Defizite der bisherigen Gesetze sind bei den Handlungsmöglichkeiten der Hochschulen festzustellen: Lediglich Nordrhein-Westfalen und das Saarland (hier nur für die Universität) überlassen konsequent den Hochschulen die Entscheidung über die Einführung von Studienbeiträgen. Nur in Bayern, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland (auch hier nur für die Universität) können die Hochschulen die Höhe der Beiträge selbst bestimmen, wenn auch nur in bestimmten Bandbreiten. Die Verantwortung über die Einführung und die Höhe der Studienbeiträge sollte ausschließlich den Hochschulen überlassen werden - immerhin müssen auch sie allein für den Erfolg und Misserfolg geradestehen und die Einführung von Studienbeiträgen über adäquate Gegenleistungen rechtfertigen.

Wie werden die Studiengebühren eingesetzt?

Bei der Frage, ob die Gesetze eine tatsächlich an den Interessen und Bedürfnissen der Studierenden ausgerichtete Verwendung der Beitragseinnahmen garantieren, schneiden Bayern, Hessen und Saarland am besten ab. Hamburg, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen treffen dagegen z. B. keine verbindliche Aussage darüber, ob die Studierenden an der Entscheidung über die Verwendung der Mittel beteiligt werden müssen.

Alle Bundesländer haben allerdings Regelungen getroffen, die sicherstellen sollen, dass die Nettoeinnahmen den Hochschulen zur Verbesserung von Studium und Lehre zugute kommen. Aber: zum Teil mit hohen Abzügen. Die vom Staat gesetzte Deckelung der Gesamtdarlehensschuld (d.h. die Rückzahlungspflicht des Studienbeitragsdarlehens und der BAföG-Rückzahlungsverpflichtung werden ab einer bestimmten Grenze erlassen) wird in allen Ländern aus einem Fonds bezahlt, den in letzter Konsequenz die Studierenden finanzieren. Hier sollte der Staat - gerade bei einer sehr großzügigen Regelung wie in Nordrhein-Westfalen, die faktisch eine vollständige Beitragsbefreiung von allen BAföG-Vollempfängern impliziert und damit die Beitragseinnahmen der Hochschulen deutlich minimiert - die Verantwortung wahrnehmen und staatlich gesetzte soziale Maßnahmen auch finanzieren. Jede Befreiung geht ansonsten letztlich zu Lasten einer Verbesserung des Studiums - auf Kosten der zahlenden Studierenden.

Studienbeiträge: Die Umsetzung in den Hochschulen

Die Landesregierungen geben unterschiedliche Vorgaben für die Beitragsmodelle. Über den Erfolg der Umsetzung wird aber - auch wenn an einigen Stellen Optimierungspotenzial hinsichtlich der gesetzlichen Rahmenbedingungen deutlich wird - letztlich in den einzelnen Hochschulen entschieden. Studierende werden nur dann von der Nützlichkeit von Studienbeiträgen zu überzeugen sein, wenn deren Einführung mit einer sichtbaren Verbesserung in Studium und Lehre einhergehen.

Entscheidend ist, dass die Hochschule die Gestaltung des Beitragsmodells in ihre Gesamtstrategie einbindet.[3] Auch bei suboptimalen rechtlichen Voraussetzungen können die Hochschulen in vielen Fällen eigenständig weitergehende und optimierte Umsetzungen anstreben. Aber wie ist die Umsetzung auf Hochschulebene zu bewerten?

Hochschulen: Von der Problem- zur Strategieorientierung

Für eine grundlegende Bewertung der Einführung von Studienbeiträgen ist es sicher noch zu früh. Das CHE hat allerdings gemeinsam mit der Hochschulrektorenkonferenz zu Beginn des Wintersemesters 2006/07 im Pionierland Nordrhein-Westfalen eine Umfrage durchgeführt und erste Fakten erhoben. Die Analyse[4] zeigt: Auch wenn nicht alle Hochschulen ihre Verwendungsgrundsätze bis dato in ihre Gesamtstrategie eingebettet haben, sind viele Hochschulen doch auf einem guten Weg und greifen den akuten Handlungsbedarf auf. Die meisten Hochschulen gehen zunächst von einer „Problemorientierung" aus und beheben zunächst mit den finanziellen Zuflüssen aus Studienbeiträgen vorhandene Mängel an der Hochschule. Diese Problemorientierung ist verständlich und nachvollziehbar angesichts der existierenden Probleme an deutschen Hochschulen. Dennoch sollten die Hochschulen bald zu einer „Strategieorientierung" übergehen: Die Hochschulen müssen die Zuflüsse aus Studienbeiträgen mit klaren strategischen Zielsetzungen verknüpfen. Die Verbesserung der Studien- und Serviceangebote ist das Hauptziel der Beitragseinführung. Insbesondere muss geklärt werden, welche Qualitäts- und Angebotsverbesserungen durch die Beitragserhebung vorgenommen und garantiert werden sollen.

Woher nehmen Studierende das Geld?

Interessanterweise sind differenzierte Studienbeitragsgestaltungen in Nordrhein-Westfalen, obwohl sie rechtlich möglich wären, zunächst nicht festzustellen. Nahezu alle Hochschulen in Nordrhein-Westfalen orientieren sich bezüglich der Beitragshöhe an der Obergrenze des vorgegebenen Rahmens von 500 Euro pro Semester. Doch wie lässt sich das für den Studierenden finanzieren? Die Studienfinanzierungsberatung der Studierenden sehen leider nur wenige Hochschulen als ihre originäre Aufgabe an. Zum Teil wird ausschließlich an das örtliche Studentenwerk verwiesen. Zahlreiche Hochschulen nutzen allerdings die Möglichkeit, über das gesetzliche Mindestmaß hinaus Beitragsbefreiungen für Studierende festzulegen. Zudem setzen einige Hochschulen diese Möglichkeit profilbildend ein. Die fünf staatlichen Hochschulen in Ostwestfalen-Lippe (OWL) haben darüber hinaus mit dem „Studienfonds OWL"[5] eine zusätzliche Initiative ergriffen, mit eingeworbenen Mitteln Studierende zu fördern und damit auch die Region zu stärken. Es bleibt abzuwarten, ob die nordrhein-westfälischen Hochschulen ihre Freiräume kreativ nutzen. Sie haben durchaus die Möglichkeit, sowohl über die Einführung als auch über die Höhe der Studienbeiträge selbst zu entscheiden.

Vorteile der Studienbeiträge richtig vermitteln

Für alle Hochschulen steht aber eine zentrale Frage im Raum: Können sie gewährleisten, dass für die Studierende die positiven Effekte der Beitragseinführung rasch spürbar werden?

Beispiele hierfür wären eine Verbesserung der Betreuungsrelationen, eine bessere Ausstattung der Bibliotheken oder eine Verbesserung der lehrbezogenen Infrastruktur an den Hochschulen. Derartige Maßnahmen müssen die Hochschulen unter Umständen vorfinanzieren, damit zahlende Studierende unmittelbar eine Gegenleistung für ihre Beiträge wahrnehmen. Zudem sind die entsprechenden internen Diskussionen über die Beitragsverwendung bereits im Vorfeld zu führen und entscheidungsfähige Gremien rechtzeitig zu installieren.

In Bezug auf die Beitragsverwendung gehen die Hochschulen ganz unterschiedliche Wege: Die Universität Duisburg-Essen und die Fachhochschule Münster entscheiden sich beispielsweise, beträchtliche Teile der Beitragseinnahmen in eine Stiftung einzuzahlen. Studierende werden in Zukunft daher verstärkt darauf achten, wo ihr Geld und ihre Lebenszeit am sinnvollsten investiert werden kann. Auch wenn die Debatte um missbräuchliche Verwendung von Studienbeiträgen Anfang 2007 in der Presse teilweise aufgebauscht wurde und oft einer Überprüfung der Fakten nicht standhielt: Online-Portale wie www.unicheck.de (unterstützt und initiiert von der „Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft") sowie Studien wie die des Lehrstuhls für Marketing der Universität Hohenheim (www.gebuehrenkompass.de) weisen auf den hohen Rechtfertigungsdruck hin, den Studierenden zu Recht ihren Hochschulen gegenüber aufbauen.

Ausblick

Welche weiteren Veränderungen sind als Folgen der Beitragseinführung zu beobachten und noch zu erwarten? Die derzeitigen Zahlen weisen nicht auf vielfach befürchtete Wanderungsbewegungen hin. Ebenfalls sind keine nennenswerten Abschreckungseffekte erkennbar. Die teilweise geringfügig gesunkene Zahl der Studienanfänger beruht vor allem auf der Ausweitung örtlicher Numerus-Clausus-Regelungen zum Abbau vorhandener Überauslastungen.

Die Bedeutung von Studienkrediten als zusätzliches und ergänzendes Finanzierungsinstrument neben herkömmlichen Finanzierungsquellen (Unterstützung durch die Eltern, BAföG, Stipendien, Jobs) wird weiter wachsen. Im Mai 2007 hatten bundesweit rund 80.000 Studierende ein entsprechendes Angebot genutzt.[6]

Das Stipendienangebot ist in Deutschland unterentwickelt und wartet weiter auf seinen Ausbau. Dabei hatte BDI-Prasident Jürgen Thumann im März 2005 in diesem Zusammenhang betont, „die Industrie sei bereit, Geld in die Hand zu nehmen".[7]

Abzuwarten ist, ob sich bei den Hochschulen die Überzeugung durchsetzt, dass sie nicht nur die Qualität der Forschung und Lehre im Blick haben dürfen, sondern ein „Gesamtpaket Studium" gestalten müssen, um als Hochschule konkurrenzfähig zu sein. Dazu müssen sie in der Prozesskette „erfolgreiches Studieren" eine Gesamtverantwortung vom Hochschulzugang bis zum Abschluss wahrnehmen und im Bereich unterstützender und flankierender Service- und Beratungsleistungen stärker als bisher die Regie übernehmen.[8]

Spannend bleibt die Frage, ob sich mit der veränderten Rolle der Studierenden („wer zahlt, zählt") auch die Rolle der Studierendenvertretungen im Zuge der Mitsprachemöglichkeiten der Studierenden bei Entscheidungen über Modellgestaltung und Einnahmenverwendung wandelt, z. B. in Bezug auf eine höhere Wahlbeteiligung und stärkere Ausrichtung auf die konkrete Arbeit vor Ort.

Eine Qualitätsverbesserung von Studium und Lehre ist über die Erhebung von Studienbeiträgen nur durchführbar, wenn die Kapazitätsneutralität der durch Einnahmen geschaffenen Stellen gesichert ist. Hier ist offen, ob die teilweise vorgenommenen gesetzlichen Regelungen ausreichen oder ob sogar gerichtlich eine grundlegende Umgestaltung der Kapazitätsverordnung möglich erscheint.

 

Über den Autor:

Ulrich Müller ist Projektmanager bei der CHE Consult GmbH.

www.che-consult.de

 

 

[1] BVerfG, 2 BvF 1/03 vom 26.1.2005, Absatz-Nr. (1 - 94), online unter http://www.bverfg.de/entscheidungen/fs20050126_2bvf000103.html.

[2] Ausführlicher in: Müller, Ulrich; Ziegele, Frank; Langer, Markus: Studienbeiträge: Regelungen der Länder im Vergleich. Arbeitspapier Nr. 78, Gütersloh, CHE, 2006. Online unter http://www.che.de/downloads/Vergleich_Gebuehrengesetze_AP78.pdf. Einen umfassenden deskriptiven Überblick bietet Ebcinoglu, Fatma: Die Einführung allgemeiner Studiengebühren in Deutschland - Entwicklungsstand, Ähnlichkeiten und Unterschiede der Gebührenmodelle der Länder, HIS-Kurzinformation A4/2006. Online unter http://www.his.de/pdf/pub_kia/kia200604.pdf.

[3] Die Umsetzungsschritte auf Hochschulebene werden ausführlicher dargelegt in: Müller, Ulrich: Grundfragen und Gestaltungsoptionen bei der Einführung von Studiengebühren, in: Christian Berthold, Günter Scholz, Hanns N. Seidler, Brigitte Tag (Hrsg.): Handbuch Praxis Wissenschaftsfinanzierung, Berlin (Raabe), 2006, S. A 4.1. Vgl. dazu auch Ziegele, Frank; Langer Markus F.; Müller, Ulrich: Die Einführung und Gestaltung von Studienbeiträgen - eine CHEckliste für Hochschulen, Gütersloh, Centrum für Hochschulentwicklung, Februar 2006. Online unter http://www.che.de/downloads/CHEckliste_Studienbeitraege_AP73.pdf.

[4] Müller, Ulrich: Eindrücke zur Einführung von Studienbeiträgen in NRW - Ergebnisse einer Umfrage unter den nordrhein-westfälischen Hochschulen zu Beginn des Wintersemesters 2006/07, Gütersloh, CHE. Download unter: http://www.che.de/downloads/Eindruecke_Beitraege_NRW.pdf.

[5] Vgl. www.studienfonds-owl.de.

[6] Vgl. dazu den ausführlichen CHE-Studienkredit-Test, der 38 Studienkreditangebote aus Studierendensicht bewertet: www.che-studienkredit-test.de.

[7] „Die Industrie sagt Studienfonds zu" in: FAZ vom 21. März 2005, S. 11.

[8] Vgl. dazu ausführlicher: Müller, Ulrich: Aktueller Begriff: Student Services, in: Wissenschaftsmanagement - Zeitschrift für Innovation (4/04), 10 (2004), S. 39-42. Online unter: http://www.che.de/downloads/Student_services_WM_2004.pdf.