Ohne Preis, dennoch nicht kostenlos

Umweltbelastungen: volkswirtschaftliche Lösungsansätze

Saubere Luft ist ein knappes Gut. Dennoch wird mit ihr verschwenderisch umgegangen. Unternehmen und Haushalte pumpen täglich Abgase in die Atmosphäre. An die volkswirtschaftlichen Kosten ihres Handelns denken sie dabei nicht. Vielmehr externalisieren sie diese Kosten und lasten sie der Umwelt an. Auch Volkswirte haben dieses Problem erkannt. Ein Rostocker Professor stellt zwei unterschiedliche Lösungsansätze von Coase und Pigou vor, mit denen Schäden Rechnung getragen werden kann.

Von Professor Dr. Dieter Brümmerhoff, Universität Rostock

Diesen Beitrag als PDF.

In der gegenwärtigen nationalen und internationalen Umweltdiskussion spielt die CO₂-Problematik eine wichtige Rolle. CO₂ wird beispielsweise durch das Verbrennen der fossilen Energieträger Erdöl, Erdgas und Kohle in die Atmosphäre und damit in die Umwelt freigesetzt. Nach Meinung vieler Wissenschaftler beschleunigt dies den Klimawandel und führt zu nicht kontrollierbaren Folgewirkungen. Die CO₂-Problematik ist lediglich ein Beispiel dafür, wie Menschen die Umwelt nutzen und deren Qualität und Menge beeinflussen. Dabei ist zu bedenken, dass Umwelt letztlich ein Sammelbegriff für verschiedene Umweltgüter wie Luft, Wasser oder Boden ist.

Ein wirtschaftspolitisches Ziel ist die effiziente Allokation der Ressourcen, die offenbar bei Umweltgütern keineswegs effizient verläuft. Dies hat letztendlich Wohlfahrtseinbußen zur Folge. Aber warum ist das so?

Der Grund liegt darin, dass Umweltgüter knappe Güter sind, wobei verschiedene Verwendungsarten miteinander konkurrieren. So können Flüsse sowohl Aufnahmemedium für Schadstoffe als auch Frischwasserreservoir sein. Die jeweils anfallenden Opportunitätskosten kommen in Schadens- und Schadensvermeidungsfunktionen zum Ausdruck, die bei einer optimalen Verwendung der Umweltgüter zu berücksichtigen sind.

Negative Externalitäten: Keine Entschädigung für den Geschädigten

Die Nutzung der Umweltgüter durch Produktion und Verbrauch ruft zwar Kosten hervor, die aber meist nicht oder nur unvollständig in die Rechnung ihrer Verursacher eingehen. Diese so genannten Externalitäten, das heißt Wirkungen der Aktivitäten von Wirtschaftssubjekten (Unternehmen, Haushalte oder Staat) auf andere Wirtschaftssubjekte, schlagen sich nicht im Marktpreis nieder. Folge: Die sozialen (gesellschaftlichen) Nutzen und Kosten weichen von den privaten Nutzen und Kosten ab.

 

Externalitäten sind allgegenwärtig und treten in verschiedenen Formen und Beziehungen auf. Bei Umweltschäden handelt es sich um negative Externalitäten wie die Beeinträchtigungen durch Autoabgase, Zigarettenrauch oder Lärm. Es gibt auch positive Externalitäten. Darunter fällt zum Beispiel die Wirkung von Schutzimpfungen gegen ansteckende Krankheiten oder das Aufforsten von Wäldern. Positive Externalitäten werden im Folgenden allerdings nicht betrachtet.

 

Bei Externalitäten zwischen Konsumenten hängt der Nutzen einer Person i vom Umfang der eigenen Aktivitäten (Güter) und jenen einer anderen Person d ab. Die Nutzenfunktion kann das gleiche Gut j oder ein anderes (h ¹ j) enthalten. Sie lautet im letzteren Fall

 

(1)

statt der Nutzenfunktion ohne Externalitäten

.

Die Externalität ist negativ, wenn

Gleichung (1) lässt sich leicht analog für verschiedene Fälle von Externalitäten umformulieren. So sind externe Effekte, wie Externalitäten auch genannt werden, zwischen Produzenten und Konsumenten dadurch gekennzeichnet, dass der Nutzen der Haushalte von den Aktivitäten der Produzenten beeinflusst und/oder die Produktion durch Aktivitäten der Haushalte verändert wird. Die Externalitäten sind in der Regel Neben- oder Abfallprodukte (z). Externalitäten zwischen Produzenten können etwa beschrieben werden als

(2)

wobei f die Produktionsfaktoren bezeichnet.

 

Rationales Handeln und verzerrte Preise

Der Markt trägt Externalitäten nicht Rechnung. Wenn die Wirtschaftssubjekte nicht für die von ihnen verursachten externen Nachteile belastet werden, richten sie ihr Verhalten allein an der individuellen Rationalität aus. Bei Externalitäten sind daher die auf Konkurrenzmärkten erzielten Gleichgewichtssituationen gesamtwirtschaftlich nicht optimal. Die Preise geben die mit Produktion und Konsum verbundenen Kosten und Erträge verzerrt wieder: Die Unternehmen produzieren bei Konkurrenz und Gewinnmaximierung die Menge, bei der ihre privaten Grenzkosten GK^priv  (also ohne die von ihnen hervorgerufenen marginalen negativen Externalitäten) dem Preis entsprechen.

Folglich ist p < GK^soz, wobei GK^soz = GK^priv + Gext, wobei Gext die netgativen Externalitäten bezeichnet. Die privaten (Produktions- und) Kostenfunktionen enthalten nur die (für die einzelnen Produzenten) knappen Faktoren und weichen daher von den gesellschaftlichen Grenzkosten GK^soz ab. Solange beispielsweise Luft von den Nutzern als freies Gut behandelt werden kann, liegen außermarktmäßige Kostenbestandteile vor.

 

Abb. 1 zeigt diesen Fall: Die privaten Grenzkosten der umweltbelastenden Produktion des Gutes x werden hierbei als konstant angenommen, die marginalen Externalitäten und daher die sozialen (oder volkswirtschaftlichen) Grenzkosten steigen. Die Gleichgewichtsmenge x₁ ist zu groß und daher nicht optimal, der Preis p₁ des belastenden Gutes zu niedrig. Die Fläche AHF zeigt die gesamten externen Kosten im Gleichgewicht. Die gesellschaftliche Wohlfahrtseinbuße ist CHF. Der Grenzschaden der Produktion der bereitgestellten Menge ist GK^soz - GK^priv = HF. Hierbei ist es unerheblich, ob die Externalitäten aus der Produktion oder dem Konsum stammen. Als Schaden gilt der Betrag, den alle Betroffenen zahlen würden, um die Verschmutzung zu beseitigen (oder, nach einer anderen Fragestellung, als Entschädigung akzeptieren würden, wenn die Verschmutzung nicht verändert wird). Solange zum Beispiel Luft von den Nutzern als freies Gut behandelt werden kann, liegen außermarktmäßige Kostenbestandteile vor. Der einzelne Anbieter sieht sich ohne Entschädigung nicht veranlasst, die mit seiner Produktion einhergehenden Externalitäten zu reduzieren oder zu beseitigen.

Coase-Theorem: Verhandeln und Tauschen

Hier knüpft das Coase-Theorem an. Es besagt, dass unter bestimmten Bedingungen die von einer Externalität betroffenen Wirtschaftssubjekte sich über eine Ressourcenverwendung einigen können, die optimal und unabhängig von der Verteilung der Eigentumsrechte ist. Eine der wichtigsten Bedingungen ist die Festlegung von Eigentumsrechten.

 

Abb. 2 verdeutlicht den Mechanismus: Angenommen, es gibt nur einen Schädiger und einen Geschädigten. Die mit der Produktion des Gutes x anfallende Schadstoffmenge (E) eines Unternehmens führe zu einem überproportional ansteigenden gesamtwirtschaftlichen Grenzschaden der Umweltverschmutzung. Die marginale Schadens- (oder externe Grenzkosten-) Funktion soll der von AH in Abb. 1 entsprechen. Die marginalen Vermeidungskosten des Schädigers stellen die Differenz aus der Zahlungsbereitschaft der Nachfrager und den privaten Grenzkosten dar (zum Beispiel CD bei der Menge x* in Abb. 1). Die zwischen 0 und E* beziehungsweise zwischen E_m und E* liegenden Schadstoffabgaben erlauben eine besser stellende Veränderung für beide Seiten in Richtung E*.

Ohne Umweltgesetzgebung liegen die Eigentumsrechte faktisch beim Verschmutzer. Dann zeigt E_m das Gewinnmaximum des Unternehmens und damit das Marktgleichgewicht an. Der Geschädigte unterbreitet dem Verschmutzer ein Angebot zur Schadstoffverringerung auf E*. Der Schädiger wird dem Angebot zustimmen, wenn er für diesen Verlust (Fläche E*AE_m) mindestens kompensiert wird. Die Kompensation ist möglich, da von E_m bis E* der Wert der Schadensminderung stets größer als die marginale Gewinneinbuße ist. Durch private Verhandlungen, und damit über einen Markt, kann folglich die Internalisierung des externen Effekts gelingen.

Auch links von E* sind Allokationsverbesserungen möglich. Liegen die Eigentumsrechte bei den Geschädigten, so ist das Marktgleichgewicht zunächst im Punkt 0. Da bis zum Punkt E* der Grenzgewinn des Unternehmens größer als mögliche Grenzausgleichszahlungen ist, stellen sich beide Seiten durch Verhandlungen besser. So gelingt einem Markt die Internalisierung. Nimmt man an, dass die Einkommenseffekte null sind, kommt es in beiden Fällen zur gleichen Schadensmenge E*.

Ist kostenlose Koalitionsbildung möglich, kann eine der zwei Verhandlungsparteien ein Angebot unterbreiten. Die Koalitionsbildung ist aber schwierig, da es sich bei Umweltqualität um ein öffentliches Gut handelt. Jeder Betroffene profitiert von der Produktionseinschränkung, und zwar unabhängig davon, ob er selbst oder ein anderer den Produzenten durch eine Zahlung zu dieser Einschränkung veranlasst hat. Für jeden Einzelnen ist es daher rational, auf eine Zahlung der Anderen zu hoffen und selbst nichts beizutragen. Verhalten sich alle Betroffenen als Schwarzfahrer, kommen Verhandlungen gar nicht erst zustande.

 

Die Pareto-Effizienz erfordert die vollständige Internalisierung der externen Effekte, also ihre Einbeziehung in den Preismechanismus. Neben festgelegten Eigentumsrechten müssen weitere Voraussetzungen für die Wirkung des Coase-Theorems erfüllt sein: vollständige Information, keine Transaktionskosten, kostenlose Koalitionsbildung und Überwachung der Vereinbarungen; die Agenten müssen bei mehreren Beteiligten auf beiden Seiten jeweils deren ökonomische Interessen vollkommen repräsentieren und die Beteiligten stimmen darin überein, wie sie den Überschuss aus den Verhandlungen aufteilen. Diese Voraussetzungen sind selten erfüllt, so dass die praktische Bedeutung des Coase-Theorems gering ist.

Pigou: Mit Steuern das Verhalten lenken

Als weitere Maßnahmen zur Korrektur von Umweltschäden kommen Abgaben und Subventionen, Gebote, Verbote, Haftungsregeln, Auflagen und Standards sowie Zertifikate in Betracht. Theoretischer Hintergrund für steuerliche Lösungen sind Pigou-Steuern: Wenn es gelingt, Steuern zu erheben, die exakt den Wert der marginalen Externalität im Optimum (x* in Abb. 1) entsprächen, könnte es zu einer korrekten Internalisierung kommen. So würde das Verursacherprinzip umgesetzt. In Abb. 1 müsste hierzu eine Steuer mit dem Betrag CD pro Gütereinheit eingeführt werden. Tatsächlich fehlen regelmäßig die Informationen über den Wert der Immission, also der Bewertung der Schädigung aus der Sicht der Betroffenen, wobei die Steuer technisch an der Emission anknüpfen müsste. Auch der Diffusionsfaktor, der die Beziehung zwischen Immission und Emission angibt, ist meist unbekannt.

Auch Pigou-Subventionen knüpfen an der optimalen Gütermenge x* in Abb. 1 an. Über Subventionen mit dem Betrag CD pro Gütermenge soll das gleiche Ergebnis wie durch Besteuerung erzielt werden (bei unterschiedlichen Aufkommens- und Finanzierungsbedingungen sowie Anreizen). Subventionen kommen insbesondere dann in Betracht, wenn die Verursacher auf keine andere Weise belangt werden können. Sie stellen praktisch eine Bestechung dar, das Verhalten zu verändern. So führt die Subvention an ein Land A, das den nach B führenden Fluss verschmutzt, in Abb. 2 in dem Bereich E*E_m zu einem Wohlfahrtsgewinn beider Länder. Subventionen sind letztlich ein wesentlicher Bestandteil aller internationalen Vereinbarungen. Anders lassen sich Zustimmungen zu supranationalen und weltweiten Lösungen kaum erreichen. Das gilt auch für Klimaabkommen.

Preis-Standard-Ansatz und Umweltzertifikate

Die Pigou-Steuer stellt die grundlegende Konzeption für Umweltsteuern dar, sie ist aber in reiner Form nicht umzusetzen. In der Praxis wird eher dem Preis-Standard-Ansatz gefolgt, wonach zur Aufrechterhaltung eines bestimmten Umweltstandards eine Steuer erhoben wird, die im Trial-and-Error-Verfahren mehrfach geändert werden kann, bis man sich dem Standard (zum Beispiel einer bestimmten maximalen Emissionsmenge) genähert hat. So soll Kosteneffizienz erreicht werden. Ausprobieren wird hier ausdrücklich als Option zugelassen, was aber auch Willkürlichkeit und Transaktionskosten bedeutet. Allerdings sind im Gegensatz zur Pigou-Steuer die Schadensfestlegung und -bewertung im Optimum nicht erforderlich.

Umweltnutzungsrechte können auch dadurch verknappt werden, dass Standards der maximalen Belastung festgelegt und Umweltzertifikate versteigert werden. Während bei der Pigou-Steuer und der Preis-Standard-Lösung die ökologische Gesamtbelastung offen bleibt, wird sie hier festgelegt. Ferner werden Eigentumsrechte an bisher freien Umweltgütern geschaffen. Solche Rechte zur CO₂-Belastung werden gegenwärtig international gestaltet.

Über den Autor

Professor Dr. Dieter Brümmerhoff ist Inhaber des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Finanzwissenschaft an der Universität Rostock.

Literatur:

Dieter Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 9. Aufl., München

Dieter Cansier, Umweltökonomie, 2. Aufl., Stuttgart