Sinnvolle Verbindungen

Public Private Partnership unter der Lupe

Marode Schulgebäude und Turnhallen sind für viele Städte eine Last. In Zeiten leerer öffentlicher Kassen bietet sich eine Partnerschaft mit einem privatwirtschaftlichen Bauunternehmen an, das nicht nur die Gebäude saniert, sondern auch über mehrere Jahre betreibt. Eine solche Public Private Partnerschaft lohnt sich nicht nur bei Schulen und Turnhallen, sondern bei nahezu allen öffentlichen Bauvorhaben. Unser Bauexperte erläutert, was sich genau hinter diesem Modell verbirgt und ob eine solche Verbindung zwischen öffentlicher Hand und einem Privaten auch immer sinnvoll ist.

Von Professor Dr. Dietrich-Alexander Möller, Technische Universität Dresden

Diesen Beitrag als PDF.

Kürzlich ist der Bundesverkehrsminister mit einem Ausbauprogramm für das deutsche Autobahnnetz an die Öffentlichkeit getreten. Acht Teilstücke mit einem Bauvolumen von 1,5 Milliarden Euro sollen - dank Public Private Partnership (PPP) - neu gebaut oder ausgebaut werden. Aber nicht nur der Bund, sondern auch die Länder und Kommunen bedienen sich mit zunehmendem Engagement dieses neuen Beschaffungsansatzes.

Doch was verbirgt sich genau hinter einer solchen Partnerschaft? Eine Definition: Unter einer Public Private Partnership ist eine „langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die erforderlichen Ressourcen ... in einen gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt werden" zu verstehen.[1]

Private Partner finden

Bei dem Privaten Partner kann es sich um ein einzelnes Unternehmen, zum Beispiel eine Bauunternehmung, oder um eine aus mehreren Gesellschaftern, etwa Bauunternehmung, Kreditinstitut und Facility Manager, bestehende Projektgesellschaft handeln. Eine solche Projektgesellschaft kann auch ein Gemeinschaftsunternehmen der öffentlichen Hand und eines privaten Partners sein - in diesem Fall wird von einem Kooperationsmodell gesprochen.

Der von dem privaten Partner übernommene Leistungsumfang kann sehr unterschiedlich sein. Eine Variante besteht darin, dass der private Partner neben der Errichtung eines Bauvorhabens auch dessen Finanzierung übernimmt. Dabei handelt es sich um ein Finanzierungsmodell beispielsweise in Form des Leasings. Typischer für PPP-Modelle ist es jedoch, dass der private Partner wesentliche Aufgaben in allen Lebensphasen einer Immobilie - von der Planung bis zum Betrieb - übertragen bekommt.

Nutzung klar geregelt

In diesem Fall zieht sich der öffentliche Auftraggeber auf seine Kernaufgaben zurück und überträgt dem privaten Auftragnehmer die Aufgabe der langfristigen Bereitstellung des Bauwerks unter Einhaltung der vereinbarten Nutzungs- und Aufenthaltsbedingungen (siehe Abb. 1). Hierfür zahlt der öffentliche Auftraggeber dem Auftragnehmer ein laufendes Nutzungsentgelt (Betreibermodell) oder er erteilt ihm die Konzession, ein Nutzungsentgelt direkt vom Nutzer zu erheben. Letzteres entspricht einem Konzessionsmodell, das unter anderem bei der Warnow-Unterquerung in Rostock aber auch bei Autobahnen in Italien zum Einsatz kommt.

Optionen möglich

Unabhängig von dieser Entgeltregelung ist noch der Eigentumsübergang charakteristisch für weitere Varianten der PPP-Vertragsmodelle:[2] Das Facility-Management-Leasingmodell unterscheidet sich vom Finanzierungsmodell durch die Facility-Management-Leistungen, die der private Partner zusätzlich übernimmt. Ein abschließender Eigentumsübergang an die öffentliche Hand ist zunächst nicht bindend vorgesehen, kann aber bei entsprechend vereinbarter Option erfolgen. Der fällige Kaufpreis wird dann bereits im PPP-Vertrag festgelegt. Optional kann die Vertragsdauer auch verlängert werden.

Ähnlich ist die Eigentumssituation beim Vermietungsmodell. Allerdings wird beim Abschluss des PPP-Vertrages kein fester Preis für die Ausübung der Kaufoption festgelegt. Vielmehr wird der Verkehrswert der Immobilie zum Kaufzeitpunkt als Kaufpreis angesetzt.

Eigentumssituation festlegen

Beim Erwerbermodell wird der Eigentumsübergang bei Ende der Vertragslaufzeit verbindlich vereinbart. Eine Entgeltzahlung für den Eigentumsübergang ist nicht vorgesehen. Denkbar ist auch eine Erbbaurechtsvariante, bei der „das Eigentum am Grundstück beim öffentlichen Auftraggeber verbleibt und das Eigentum am Gebäude zunächst den privaten Auftragnehmern zugeordnet wird".[3]

Beim Inhabermodell geht das Eigentum im Zuge der Errichtung des Bauwerks auf den öffentlichen Partner über. Abgegolten wird dieser Eigentumsübergang mit dem regelmäßig vom öffentlichen Partner zu zahlenden Nutzungsentgelt. „Dem Auftragnehmer kann während der Betriebsphase ein umfassendes Nutzungs- und Besitzrecht an der Immobilie im Wege des Nießbrauchs oder einer schuldrechtlichen Vereinbarung eingeräumt werden".[4]

Für das Nutzen zahlen

Auch beim Contractingmodell, das insbesondere versorgungstechnische Anlagen zum Gegenstand hat, geht die Anlage mit ihrem Einbau in das Eigentum des öffentlichen Partners über. Dieses Modell kommt zum Beispiel zur Anwendung, wenn eine Heizungsanlage veraltet ist und durch eine neue energiesparende Anlage seitens des privaten Partners ersetzt und betrieben werden soll.

Die dem privaten Partner entstehenden Investitions- und Betriebskosten werden durch das vom öffentlichen Partner regelmäßig zu entrichtende Nutzungsentgelt abgegolten, wobei dieser natürlich erwartet, dass sich für ihn dabei - preisbereinigt - Einsparungen ergeben. Nach Ablauf der relativ kurzen Vertragslaufzeit von fünf bis 15 Jahren hat der private Partner - je nach Vereinbarung - die Anlage zu entfernen oder dem Eigentümer zu überlassen.

Bauen und betreiben

Ein besonderer Vorteil der PPP-Modelle, die die Nutzungsphase mit einbeziehen, besteht in dem Lebenszyklusansatz: Der private Auftragnehmer muss sowohl die Ausgaben für die Errichtung des Objektes oder für dessen Finanzierung als auch für das Betreiben, also für das Sicherstellen der Aufenthaltsbedingungen tragen. Führen Einsparungen bei den Baukosten zu erhöhten Betriebskosten, so lassen sich diese - bei entsprechender Vertragsgestaltung - nicht auf den öffentlichen Partner überwälzen, vielmehr besteht für den privaten Partner ein direkter Anreiz, die Faktorkombination mit dem für ihn vorteilhaftesten Ergebnis in Bau und Betrieb (sowie gegebenenfalls Verwertung) zu suchen.

Sinnvolle Verbindung prüfen

Die Frage, ob ein Bauobjekt in herkömmlicher Weise oder in öffentlich-privater Partnerschaft errichtet und betrieben werden soll, ist vor der Ausschreibung oder der Anfertigung der Leistungsbeschreibung zu klären, denn im ersten Fall sind nur die Bauleistungen (unter Umständen mit Leistungsverzeichnissen) auszuschreiben und im zweiten Fall die Leistungen vom Planen bis zum Betreiben und gegebenenfalls Verwerten ergebnisbezogen in einem Leistungsprogramm (Funktionale Leistungsbeschreibung) zu beschreiben.

Hierzu ist entsprechend dem in den Haushaltsordnungen von Bund, Ländern und Gemeinden festgehaltenen Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu prüfen, ob die PPP-Ausschreibung voraussichtlich zu einem wirtschaftlicheren Ergebnis führen wird als die herkömmliche Beschaffung und Betreibung des Objektes.

Dieser Wirtschaftlichkeitsvergleich der öffentlichen Hand muss unter Berücksichtigung aller zu erwartenden Zahlungen und Risiken (Kapitalwertmethode) sowie qualitativer Aspekte (Nutzwertanalyse) durchgeführt werden. Besonderer Beachtung bedarf es dabei der zum Teil unterschiedlichen steuerlichen Behandlung.

Knackpunkt Umsatzsteuer

So ist zum Beispiel zu beachten, dass die Eigenrealisierung durch die öffentliche Hand nicht der Umsatzsteuer unterliegt, während bei der privatrechtlichen Leistungserbringung in der Regel die Umsatzsteuer in Rechnung gestellt werden muss, die allerdings überwiegend dem Bund und den Ländern zufällt.[5] Die unterschiedliche Handhabung bei der Grunderwerbsteuer und der Grundsteuer ist durch das Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich-Privaten-Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich-Private-Partnerschaften vom 1. September 2005 eliminiert worden.

PPP statt Kredit

Vordergründig vorteilhaft ist die Realisierung von PPP-Vorhaben in Zeiten leerer öffentlicher Kassen. Dadurch wird nämlich eine (weitere) Kreditaufnahme vermieden. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass trotzdem eine langjährige Verbindlichkeit eingegangen wird. Da bei der Wirtschaftlichkeitsbeurteilung ein Vergleich des PPP-Vorhabens mit der konventionellen Finanzierungsvariante erfolgt, lässt sich nur der relative Einfluss auf die zukünftige Belastung oder auf das diskontierte Endvermögen abschätzen. Wenn aber unser Gemeinwesen mit der Durchführung eines Projektes „über seine Verhältnisse lebt", wird dieses Projekt auch durch die PPP-Variante kaum zu rechtfertigen sein.

Autor

Professor Dr. Dietrich-Alexander Möller ist zuständig für die bauökonomische Ausbildung im Studiengang Architektur an der Technischen Universität Dresden.

Literatur

Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Woh­nungswesen (Hrsg.): PPP im öffentlichen Hochbau, Band I - III, Berlin 2003

Finanzministerium Nordrhein-Westfalen: Public Private Partnership im Hochbau, Düsseldorf 2003

V. Gürtler:  Risikoanalysen von PPP-Projekten mit vollständigen Finanzplänen und stochastischen Ansätzen (Diss.), Dresden 2007, S. 27 und 31 ff.)

D.-A. Möller: Planungs- und Bauökonomie, Band 1: Grundlagen der wirtschaftlichen Bauplanung, 5. Auflage

D.-A. Möller, W. Kalusche, Planungs- und Bauökonomie, Band 2: Grundlagen der wirtschaftlichen Bauausführung, 5. Auflage

D.-A. Möller, W. Kalusche, Übungsbuch zur Planungs- und Bauökonomie, 5. Auflage

[1] Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Hrsg.): PPP im öffentlichen Hochbau, Berlin 2003, Band I, S. 2.

[2] siehe Abb. 2 und am angegebenen Ort. Band I, S. 90 ff.

[3] Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen 2003, Band I, S. 90 f.

[4] ebenda, S. 93.

[5] Finanzministerium Nordrhein-Westfalen: Public Private Partnership im Hochbau, Düsseldorf 2003, S. 50.