Alle Macht dem Volke

Demokratie in der EU

Die EU soll den Frieden, Wohlstand, die Freiheit und Demokratie in Europa fördern und sichern. Angesichts der geringen Mitbestimmung der Bürger erscheint Letzteres für diese eher wie ein schlechter Scherz. Auf den ersten Blick wird in der EU nicht im Sinne der Bevölkerung regiert, sondern lieber an den Menschen vorbei. Unsere Europaexpertin aus Osnabrück weiß jedoch, dass ein zweiter Blick lohnt.

Von Professor Dr. Ingeborg Tömmel, Universität Osnabrück

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Wie demokratisch ist die EU? Nicht nur die Wissenschaft beschäftigt diese Frage, sondern in zunehmendem Maße auch die Öffentlichkeit. So haben die negativen Volksentscheide in einzelnen EU-Mitgliedstaaten - zunächst zum Verfassungsvertrag, dann zum Lissabon-Vertrag - gezeigt, dass die Bürger gerne Nein sagen zu mehr Integration. Die Bevölkerung in Deutschland - wie in den meisten anderen Mitgliedstaaten - wurde allerdings gar nicht erst gefragt. Europaweite Abstimmungen, wie sie eigentlich wünschenswert und sinnvoll wären,  werden nicht einmal als Vorschlag debattiert. In der Öffentlichkeit herrscht somit zunehmend das Gefühl, dass der Integrationszug unverdrossen weiterrollt, während man ihn doch gerne anhalten oder zumindest abbremsen möchte. Dementsprechend werden Forderungen nach einer Demokratisierung des EU-Systems, nach mehr Bürgernähe und Transparenz, immer lauter erhoben; und dies nicht nur von Seiten der Öffentlichkeit oder den Medien, sondern auch von den Europapolitikern selbst.

Demokratische Defizite

Ist die EU tatsächlich ein System, dem es an demokratischer Legitimation fehlt? In der Fachdebatte sind die Meinungen zu dieser Frage gespalten. Während Demokratietheoretiker erhebliche Defizite feststellen, sehen empirisch ausgerichtete Wissenschaftler bereits post-nationale Formen von Demokratie in der EU verwirklicht. Als Defizite werden vor allem genannt:

• eine unzureichende und untypische Gewaltenteilung zwischen den europäischen Organen;

• eine vergleichsweise schwache Position des europäischen Parlaments als einzigem direkt gewählten Organ der EU;

• die Verschiebung von relevanten politischen Entscheidungen von der Legislative auf die Exekutive.

Tatsächlich sind im EU-System die Gewalten zwischen den Organen nicht sauber zu trennen, wie es die Demokratietheorie eigentlich schon seit Montesquieu fordert. Kommission und Ministerrat nehmen beide legislative und exekutive Aufgaben wahr. Lediglich das Parlament hat eine eindeutige Legislativfunktion, allerdings sind seine gesetzgebenden Befugnisse - trotz ihrer erheblichen Ausweitung durch die sukzessiven Vertragsänderungen - noch immer beschränkt beziehungsweise unvollständig.

Institutionelle Kontrolle statt klassischer Gewaltenteilung

Löst man sich allerdings vom Demokratiemodell des nationalen Staates und wendet sich den Besonderheiten des EU-Systems zu, dann fällt auf, dass die Aufgabenverteilung zwischen Rat und Kommission sehr wohl trennscharf und zugleich komplementär ist. Denn im legislativen Bereich verfügt die Kommission über ein ausschließliches Initiativrecht. Das heißt, nur sie ist befugt, Gesetzesvorlagen zu erarbeiten und in den Entscheidungsprozess einzuspeisen. Dem Rat kommt dann ein zunächst exklusives Entscheidungsrecht über diese Vorlagen zu. Allerdings teilt er sich dieses Entscheidungsrecht zunehmend mit dem Parlament.

Die Trennung von Initiativrecht und Entscheidungsrecht kann man durchaus als einen Beitrag zur Stärkung der demokratischen Verfasstheit der EU werten. Es handelt sich hier um eine Form der institutionellen Kontrolle, wobei die einzelnen Institutionen sich gegenseitig einschränken im Sinne von checks and balances, wie sie das politische System der USA kennzeichnen.

Über diese institutionelle Konstellation können im EU-System auf der einen Seite das allgemeine Interesse am Fortgang der Integration, wie es die Kommission repräsentiert, auf der anderen Seite die spezifischen Interessen der Mitgliedstaaten, wie sie der Rat vertritt, abgewogen werden. Allerdings sind in dieser Konstellation die Bürger Europas nur unzureichend vertreten - aber gerade diese Rolle erfüllt das Parlament.

Ein Parlament mit Stärken und Schwächen

Nach der gängigen demokratietheoretischen Lesart weist allerdings auch das Parlament erhebliche Defizite als legitime Volksvertretung auf. So verfügt es nicht über die vollständigen gesetzgebenden Befugnisse. Vor allem fehlt ihm das Initiativrecht, zudem wird es nicht bei allen Gesetzgebungsverfahren in den Entscheidungsprozess einbezogen. Nicht zuletzt bleibt dem Parlament selbst die Mitsprache bei Vertragsänderungen versagt, also bei der Frage von mehr oder weniger Integration, die gerade die Bürger besonders bewegt.

Zieht man allerdings die parlamentarische Praxis im Kontext der Besonderheiten des EU-Systems in Betracht, dann zeigen sich Handlungsmöglichkeiten des Parlaments, von denen nationale Volksvertretungen nur träumen können. Denn das Europäische Parlament ist nicht gespalten in Regierungs- und Oppositionsparteien. Da es keine Regierung in der EU gibt, ist die Mehrheit des Parlaments auch nicht verpflichtet, eine solche zu stützen. Dementsprechend können die Parlamentarier bei ihren Entscheidungen frei ihrem Gewissen folgen. Das heißt, sie können sich wie echte Repräsentanten der Völker Europas verhalten.

In der Praxis tun sie das auch: Sie kippen oftmals mit großer Mehrheit die Vorlagen von Kommission und Rat oder setzen relevante Abänderungen durch. Als jüngstes Beispiel sei hier nur die Revision des SWIFT-Abkommens mit den USA genannt, das unter dem Druck des Parlaments erheblich mehr Datenschutzauflagen einhalten muss, als es der Rat vorgesehen hatte. Bedauerlich ist nur, dass solche Schritte des Parlaments in der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen werden.

Eine Gemeinschaft mit Potential

Bezüglich der Verschiebung von Entscheidungen von der Legislative auf die Exekutive, muss man den Kritikern zustimmen. Die EU ist ein System, in dem vor allem exekutive Organe und Institutionen das Sagen haben. Das fängt bei Kommission und Rat an und hört bei den vielen Ausschüssen, Arbeitsgruppen und Beratungsgremien, die ihnen zuarbeiten, noch lange nicht auf. Gemessen an der Vielzahl dieser Entscheidungsgremien ist das Parlament als Legislativorgan ein vergleichsweise schwacher Akteur.

Allerdings muss man auch hier berücksichtigen, dass es in der EU sehr häufig um technische Fragen geht. Sinnvollerweise sollten diese auch von Experten entschieden werden - und nicht von politischen Amateuren. Dennoch ist eine demokratische Kontrolle, zumindest der Grundsatzentscheidungen, durchaus notwendig. Eine solche soll seit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags nicht nur vom Europäischen Parlament, sondern auch von den nationalen Volksvertretungen ausgeübt werden. Ob das in der Praxis tatsächlich funktioniert, bleibt abzuwarten.

Es lässt sich der Schluss ziehen, dass die EU zwar erhebliche demokratische Defizite aufweist, misst man sie an der demokratischen Verfasstheit von nationalen Staaten. Zieht man allerdings die Besonderheiten des EU-Systems in Betracht, dann zeigen sich Potentiale und Praktiken demokratischer Repräsentation, die auf der nationalen Ebene keineswegs gegeben sind. Demokratie kann über viele Wege verwirklicht werden. Einige neue wurden bisher auf der europäischen Ebene erschlossen. Sollen es mehr werden, ist die europäische Öffentlichkeit gefragt, sich deutlicher als bisher in die Diskurse und Entscheidungen auf der europäischen Ebene einzumischen.

Autor

Univ.-Prof. Dr. Ingeborg Tömmel lehrt Internationale und Europäische Politik an der Universität Osnabrück.