Die richtige Medizin

Mehr Wettbewerb durch Integration?

Anfang der 1980er Jahre krankte Europa. Es litt unter Euro-Sklerose. Zu den wesentlichsten Symptomen zählten eine Wachstumsschwäche und technologischer Rückstand. Eine Intensivierung des Wettbewerbs über die Grenzen Europas hinweg brachte Heilung - hatte aber auch Nebenwirkungen. Ein Brandenburger Volkswirt geht auf die Intensivierung des Wettbewerbs in Europa genauer ein. Er beleuchtet die Vor- und Nachteile dieses Schrittes und zeigt in diesem Kontext anhand des freien Waren-, Kapital- und Personenverkehrs sowie anhand der Dienstleistungsfreiheit den Status Quo auf.

Von Professor Dr. Ulrich Brasche, Fachhochschule Brandenburg

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Wirtschaftliche Entscheidungen von Unternehmen und Arbeitskräften werden nach dem Idealmodell der Marktwirtschaft unter Wettbewerbsbedingungen getroffen: Jeder muss bei dem Streben nach seinem Optimum folglich die Aktionen der anderen Marktteilnehmer hinnehmen. Die ökonomische Theorie versucht nachzuweisen, dass im Grundsatz die Marktkräfte die individuelle und die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt maximieren, indem sie die Allokation der Produktionsfaktoren optimiert, Kosten und Preise gering halten und Innovation angeregen. (Fritsch, M., Wein, T. and Ewers, H.-J., 2001). Dieses erwünschte Ergebnis wird allerdings bei einer Behinderung des Wettbewerbs nicht (voll) erreicht. Auch nationale Grenzen, durch die der freie wirtschaftliche Austausch verfälscht wird, stellen eine Behinderung des Wettbewerbs dar:

Solche Behinderungen stellen zum Beispiel Zölle oder andere Importbeschränkungen, die einheimische Hersteller vor Konkurrenz schützen sollen, dar. Ebenso wie Grenzformalitäten, die Zeitverzögerungen und Bürokratiekosten verursachen. Gleiches gilt für national spezifische technische Regulierungen und Normen von Produkten, da sie zur Fragmentierung der Märkte führen und damit den ausländischen Anbieter zur Variantenvielfalt zwingen. Aber auch die „Vorliebe" des Staates zur Vergabe öffentlicher Aufträge an heimische Anbieter behindert den grenzüberschreitenden Wettbewerb.

Nicht zu vergessen ist in diesem Zusammenhang auch staatliches Eigentum an Produktionsmitteln, sofern es den Marktzutritt für andere in- und ausländische Anbieter behindert. Des Weiteren behindern auch Beschränkungen der selbstständigen oder abhängigen Erwerbstätigkeit für Ausländer durch Zuwanderungsverbote, Begrenzung des Lohnwettbewerbs („Lohn-Dumping") oder nationale Zulassungsvorschriften zu freien Berufen den Wettbewerb. Zudem liegen vielerorts Wettbewerbsverzerrungen zu Gunsten einheimischer Anbieter durch Protektion, Subventionen und Barrieren gegen Firmenübernahmen vor. Aber auch fiskalische Barrieren und Wettbewerbsverzerrungen gibt es, die zum Beispiel aus Unterschieden in den Steuersystemen resultieren können. 

Schwierig: Natürliche Barrieren überwinden

Neben den durch menschliches Handeln gesetzten Barrieren sind natürliche Barrieren zu unterscheiden, die in der Natur von Volkswirtschaften und Gesellschaften liegen. Hierzu zählen soziale und kulturelle Besonderheiten, wie Sprache und Unterschiede in den Vorlieben von Konsumenten auf regionalen oder nationalen Märkten. Allerdings auch räumliche Nähe und Vertrautheit zwischen Marktteilnehmern, durch die ein wirtschaftlicher Austausch zwischen einigen Ländern kostengünstiger ist bzw. leichter fällt. Wichtig sind in diesem Kontext auch Informations-, Verhandlungs- und Vertragskosten in fremden Gesellschafts- und Rechtssystemen, die dazu führen können, dass der Marktzutritt für ausländische Anbieter schwieriger ist als für inländische.

Die beiden großen Verheißungen einer EU-Mitgliedschaft - Frieden und Prosperität - die für viele Nicht-Mitglieder immer noch verlockend klingen, setzen also voraus, dass ein verschärfter internationaler Wettbewerb als Mittel zum Zweck angesehen und akzeptiert wird.

EU-Binnenmarkt treibt Wettbewerb

Die wirtschaftliche Integration Europas wurde nach dem Zweiten Weltkrieg mit den konfliktträchtigen Branchen Kohle und Stahl sowie Landwirtschaft begonnen und die Zölle im Handel zwischen den Mitgliedsstaaten der EWG im Rahmen der Zollunion (1968) abgeschafft. Mit dem Ende des „Wirtschaftswunders", das vor allem vom Wiederaufbau getrieben war, traten jedoch die wirtschaftlichen Schwächen der westeuropäischen Volkswirtschaften deutlich hervor: Die Wachstumsraten gingen zurück und die Arbeitslosigkeit stieg auf bedrohliche Höhen. Die Regierungen der Mitgliedsstaaten reagierten darauf auch mit dem Versuch, die „nationale Klientel" von den Härten eines intensiven Wettbewerbs in Europa abzuschirmen. Die Folge: Der Prozess der ökonomischen Integration Europas war damit Anfang der 80er Jahre nahezu zum Erliegen gekommen. Europa die „Euro-Sklerose" bescheinigt, also eine Wachstumsschwäche und ein technologischer Rückstand gegenüber den USA und den vier asiatischen „Tiger-Staaten" (Japan, Südkorea, Taiwan, Singapur). Zudem wurde die Sorge über einen wirtschaftlichen, politischen und militärischen Rückstand Europas formuliert (Brasche, U., 2008, S. 37 ff.; Fielder, N., 2000).

Die Auseinandersetzung über den richtigen Weg Europas zurück an die Spitze der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit mündete in dem „Binnenmarkt-Programm", das „Ein Europa ohne Grenzen" schaffen sollte. Dieses Konzept setzte - zumindest teilweise - auf die Intensivierung des grenzüberschreitenden Wettbewerbs, wodurch alle Wirtschaftsakteure zu mehr Leistung angespornt werden sollten. Es wurde angestrebt, dass die großen Unternehmen in Europa zu so genannten „Global Players" heranwachsen, die den asiatischen und US-amerikanischen Konkurrenten Stand halten können[1]. Genau diese Ziele sollten durch das Umsetzen des „Binnenmarkt-Programms" erreicht werden:

„Der Binnenmarkt umfasst einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen dieses Vertrags gewährleistet ist" (EG-V (Artikel 14, 2).

Wettbewerbsaufsicht greift durch

Der grenzüberschreitende Wirtschaftsaustausch muss folglich diskriminierungsfrei werden, indem alle nicht-natürlichen Barrieren beseitigt und nationale Strukturen und Vorschriften so geändert werden, dass die Überwindung der Grenzen erleichtert wird. Einige Bereiche bleiben jedoch aus dem Wettbewerb im Binnenmarkt weiterhin ausgeklammert, da über deren Europäisierung keine Einigung erzielt werden konnte. Verschiedene Mitgliedsstaaten wollten in diesen Feldern ihre Handlungskompetenz nicht mit „Brüssel" teilen oder gar ganz abgeben: So wird etwa der Agrar-„Markt" außerhalb von Wettbewerbsregeln quasi-planwirtschaftlich auf der EU-Ebene organisiert (Brasche, U., 2008, S. 183 ff.). Die soziale Sicherung von Arbeitnehmern bleibt national bestimmt. Auch das Steuersystem wird nicht EU-weit angeglichen. Der Dienstleistungsbereich Verkehr (Bahn, Luft) unterliegt anderen, weniger wettbewerbsgetriebenen, Regeln. Und: Die Privatisierung und Liberalisierung staatlich beherrschter Dienstleistungen bleibt ebenfalls weiter umstritten.

Das Ziel der Wettbewerbsintensivierung in der Wirtschaft kann aber nur erreicht werden, wenn sich alle Akteure dem Wettbewerb stellen. Daher wurde zur Flankierung des Binnenmarktes die Wettbewerbsaufsicht verstärkt, ein generelles Subventionsverbot verfügt, wenn durch diese der grenzüberschreitende Wettbewerb verzerrt wird. Außerdem muss sich der Staat als Nachfrager wettbewerbsgerecht verhalten. Als letzte Stufe dieser wirtschaftlichen Integration wurde die Einführung einer einheitlichen Währung, des Euro, beschlossen.

Grenzenloses Europa?

Die theoretische Sicht eines ökonomischen Lehrbuches auf die positiven Wirkungen von Wettbewerb klammert meist die Anpassungslasten dieses Prozesses aus. Die positiven und negativen Effekte des Wettbewerbs verteilen sich sektoral, regional, qualifikatorisch und national meist nicht gleichmäßig, sondern lassen neben Gewinnern auch Verlierer entstehen. Mit dem Zwang zu häufigem Wechsel des Arbeitsplatzes, sinkenden Löhnen und daraus resultierenden Wirkungen auf Kaufkraft und Nachfrage ist ebenso zu rechnen, wie mit dem Verschwinden von Betrieben, die durch sinkende Stückerlöse unter die Rentabilitätsschwelle gedrückt werden („Grenzbetriebe") oder ihre Produktionsstätte ins Ausland verlagern. Wegen der daraus resultierenden politischen und sozialen Spannungen versuchen Regierungen und Lobbygruppen, die wertschöpfungsstarken Branchen durch Subventionen und Industriepolitik in ihren nationalen Grenzen zu konzentrieren oder den Anpassungsdruck auf die bestehenden Firmen durch Subvention zu vermindern. Dies verfälscht den im Binnenmarkt generell angestrebten freien Wettbewerb.

Die Durchsetzung des Wettbewerbsprinzips ist also - bei allen Lippenbekenntnissen - stets ein Kampf verschiedener Fraktionen. Der Europäischen Kommission kommt dabei die Aufgabe zu, die Einhaltung der Verträge zu überwachen, das heißt auch Behinderungen des freien Wettbewerbs zu bekämpfen.

Nach dem Vertrag von Maastricht (1992) sollte das 1985 formulierte Binnenmarktprogramm im Jahr 1992 vollständig umgesetzt sein. Die Bilanz aus aktueller Sicht zeigt jedoch sowohl Erfolge als auch Rückstände. Diese können allerdings nur unter erheblichen methodischen Vorbehalten identifiziert und dimensioniert werden (European Commission, 1996e, f, S. 54-68, Brasche, U., 2008, S. 45 ff.).

Waren kennen keine Grenzen, doch...

Der freie Warenverkehr ist innerhalb der EU mit der Vollendung der Zollunion (1968) weitgehend durchgesetzt; dazu haben neben der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auch die weltweiten Handelsliberalisierungen im Rahmen der WTO gesorgt. Die stärkere Umsetzung des „Herkunftsland-Prinzips" mit der Anerkennung seiner Produktzulassung hat den Handel erleichtert. Das CE-Zeichen, mit dem bescheinigt wird, dass das Produkt europäischen Mindestanforderungen an die Sicherheit entspricht, ist sichtbarer Ausdruck dessen. Der starke Anstieg des Anteils des innereuropäischen Handels am gesamten Handel der Mitgliedsstaaten ist ebenso ein Indiz für den steigenden inner-europäischen Wettbewerb wie der Rückgang der Preisdifferenzierung und der Gewinnspannen. Die neuen Mitgliedsstaaten (2004 beziehungsweise 2007)[2] waren kurz nach dem Fall des Eisernen Vorhangs über die Assoziierungsabkommen in den Handel mit der EU eingebunden.

Waren sie anfangs noch eher „verlängerte Werkbänke", so gelingt es ihnen zunehmend - gefördert durch umfangreiche ausländische Direktinvestitionen - in technologisch anspruchsvolle Fertigungsbereiche vorzustoßen. Diese Entwicklung wird von zunehmender Knappheit bei qualifizierten Arbeitskräften und entsprechend steigenden Löhnen begleitet, so dass sie mit dem Ende der Systemtransformation auch ihre Spezialisierung in der internationalen Arbeitsteilung jenseits der Billiglöhne finden werden (Brasche, U., 2008, S. 69 ff., S. 282 ff.).

Eine Schwachstelle des innereuropäischen Handels allerdings bleibt noch bestehen: Nationale Behörden sind oft unfähig oder gar unwillig, die Zulassungsverfahren für Produkte aus den anderen Mitgliedsstaaten ohne Umstände zu akzeptieren. Unter dem Vorwand, die Gesundheit und Sicherheit ihrer Bürger zu schützen, werden immer noch die heimischen Anbieter gegenüber ausländischer Konkurrenz abgeschirmt. Die Europäische Kommission (2008a) reagiert darauf jetzt mit einer Änderung der Rechtslage: Die Beweislast für die Gefährlichkeit eines Produkts, das in einem anderen EU-Land für den Markt zugelassen wurde, soll künftig bei der blockierenden Behörde liegen, nicht mehr beim EU-ausländischen Produzenten.

... Kapital wird gebremst.

Der freie Kapitalverkehr umfasst sowohl Direktinvestitionen als auch die Bank-, Versicherungs- und Finanzdienste. Die grenzüberschreitenden Investitionen verlaufen im Prinzip geräuschlos und ohne nationale Behinderungen. Ähnlich wie beim Handel geht eine globale Öffnung mit der Öffnung europäischer Märkte Hand in Hand. Ein Sonderfall war die Transformation der ehemaligen Staatswirtschaften Mittel- und Osteuropas: Sowohl die Privatisierung als auch die Modernisierung des Kapitalstocks dieser Länder zog nach der Sicherung ihrer EU-Mitgliedsperspektive einen erheblichen Zustrom ausländischen Produktionskapitals an. Diese nachholende Entwicklung dürfte demnächst abgeschlossen sein und die künftigen Investitionsströme werden von der Markt- und Kostenentwicklung im globalen Vergleich bestimmt werden. Allerdings zeigen sich immer wieder Fälle von „Wirtschaftspatriotismus" (Würmeling, J., 2006), wo die Übernahme durch EU-ausländische Investoren emotional abgelehnt wird oder der Schutz durch nationale Kapitaleigner verloren zu gehen droht. Auch wünschen einige staatliche Akteure Einfluss auf die Geschäftspolitik oder wollen ausgewählte Industrien oder Schlüsselunternehmen nicht „in die Hände von (EU-) Ausländern fallen" lassen. Die „goldene Aktie" des Landes Niedersachsen bei Volkswagen, der Kampf gegen den Einstieg deutscher Stromproduzenten in den spanischen Markt, der Widerstand der polnischen Regierung gegen eine Dominanz deutscher Banken oder die Rettung der bankrotten Airline Alitalia durch italienisches Kapital sind aktuelle Beispiele. Die Internationalisierung der Finanzdienstleistungen hingegen wird durch die national fragmentierte Regulierung und Aufsicht gebremst (Brasche, U., 2008, S. 117 ff., S. 289 ff.).

Wanderer: Mobile Europäer

Sowohl abhängig Beschäftigte als auch Selbständige dürfen im Prinzip in der gesamten EU diskriminierungsfrei einer Erwerbstätigkeit nachgehen (freier Personenverkehr). Die Mitgliedsstaaten sowie die Europäische Kommission versuchen, die grenzüberschreitende Mobilität durch die wechselseitige Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen, den Transfer von Anwartschaften aus der Sozialversicherung und durch einen Arbeitsvermittlungsdienst zu fördern. Erhebliche öffentliche Unruhe entzündet sich an der erwarteten zusätzlichen Lohnkonkurrenz auf den ohnehin angespannten Arbeitsmärkten bzw. an der Öffnung bisher abgeschotteter Teilmärkte, z.B. durch die Beseitigung des Meisterbriefs oder die EU-weite Ausschreibung für Schornsteinfeger. Unterschiede im Lohnniveau und in der Arbeitslosigkeit sollten sich - so die Theorie - durch Wanderungen angleichen. Diesen Befürchtungen steht der Befund gegenüber, dass es sich beim Arbeitsmigranten um eine „aussterbende Spezies" (Faini, R., 1999a) handelt: Weder innerhalb von EU-Länder noch grenzüberschreitend zwischen ihnen erreichen die Wanderungen nennenswerte Größenordnungen. Erheblicher Wanderungsdruck besteht allerdings aus den außereuropäischen Ländern in die EU - sei es für die Familienzusammenführung oder für die - meist illegale - Arbeitssuche. Für EU-Bürger ist der Verbleib in heimischen Netzwerken mit der Option auf staatliche Leistungen und Schwarzarbeit wirtschaftlich oft attraktiver als die Risiken der Wanderung für unsichere und schlecht bezahlte Arbeit auf sich zu nehmen. Mit dem Beginn der Mitgliedschaft 2004 gab es allerdings aus den neuen Mitgliedsstaaten Mittel- und Osteuropas steigende Zuwanderung in die drei alten EU-Länder, die ihre Grenzen von Anfang an geöffnet hatten (Großbritannien, Irland, Schweden). Diese erreichten aber keinen erheblichen Anteil an der gesamten Migrantenpopulation ihrer Gastländer (Brasche, U., 2008, S. 303 ff.). Mit dem Anstieg der Löhne in den Herkunftsländern setzt bereits wieder eine Rückwanderung ein, so dass das Ende der Begrenzung in den anderen EU-Mitgliedsländern im Jahr 2011 möglicherweise kaum noch auf erheblichen Wanderungsdruck treffen wird (Pollard, et al., 2008).

Vom Wettbewerb abgeschottet: Staat als Dienstleister

Die post-industriellen Gesellschaften erzielen drei Viertel ihrer Wertschöpfung durch Dienstleistungen - ein Mixtum aus einfachen Tätigkeiten wie Reinigung bis hin zu hoch spezialisierten Tätigkeiten wie Finanzberatung. Das wohl spannungsreichste Feld des Binnenmarktes ist die Dienstleistungsfreiheit, wie die folgenden Gesichtspunkte zeigen (Brasche, U., 2008, S. 303 ff.). Viele Dienstleistungen werden aus Tradition von der öffentlichen Hand angeboten oder aber zumindest dominiert (Bildung, Gesundheit, Bahntransport, Wasser, Energie etc.) und sind daher nicht dem Wettbewerb ausgesetzt; sie tragen das Merkmal der „Daseinsvorsorge", bei der der Anspruch auf sichere Versorgung für jedermann zu erschwinglichen Preisen erhoben wird: Die Einführung von Wettbewerb und Gewinnstreben könnte im Konflikt zur Daseinsvorsorge stehen.

Der Charakter der Dienstleistung erzwingt oft die räumliche Nähe zum Kunden, was das Entstehen grenzüberschreitender Konkurrenz erschwert. Bedeutende Marktsegmente der Dienstleistungen setzen die Nutzung eines Netzes voraus (Energie, Wasser, Bahn, Telefon), wodurch die Situation eines natürlichen Monopols gegeben ist - Monopole sind per se nicht vom Wettbewerb getrieben. Wettbewerb als Grundprinzip des Binnenmarktes kann erst nach einer Privatisierung und Liberalisierung umgesetzt werden.

Dies trifft auf zwei Seelen in der Brust des Bürgers: der Wunsch nach günstigen Preisen und großer Auswahl versus staatliche Fürsorglichkeit und sichere Arbeitsplätze im öffentlichen Dienst. Die Erfahrungen mit Privatisierung und Liberalisierung in den verschiedenen Ländern sind sehr heterogen und werden in der politischen Auseinandersetzung auch jeweils nur selektiv herangezogen.

Wettbewerb senkt Preise

Eine Erfolgsgeschichte, über die nur noch wenig diskutiert wird, ist die Telekommunikation. Auch die Liberalisierung auf den Strom- und Gasmärkten schreitet voran, wenn auch hier die Fragen des langfristig sicheren Angebots durch ausländische Lieferungen und einheimische Erzeugung drängender sind als die Senkung heutiger Verbraucherpreise durch Wettbewerb. Eine langfristige, EU-weite Strategie der Energiesicherung ergibt sich jedoch nicht als Ergebnis von wettbewerblichen Prozessen auf den Energiemärkten. Der Schienenverkehr braucht erstens eine nationale Veränderung der Spielregeln und zweitens eine EU-weite Harmonisierung der nationalen technischen Normen im Bereich Sicherheits- und Signalsysteme, um das grenzüberschreitende Verkehrsangebot für den Wettbewerb zu öffnen. Wo kommunale Träger bisher Dienste anbieten (Wasser, Nahverkehr), ist der Widerstand gegen den Wettbewerb stark - die Kommission kämpft hier um eine weitere Öffnung.

Bei vielen privat erbrachten, nicht netzgebundenen Dienstleistungen bleiben die „natürlichen" Barrieren wie Sprache, Kultur und Rechtssysteme hoch. Außerdem wird die Zulassung EU-ausländischer Anbieter, etwa in den freien Berufen, noch immer von der Erfüllung der nationalen Normen im Zielland abhängig gemacht. Der damals zuständige Kommissar Bolkestein hatte eine Richtlinie vorgeschlagen, nach der die Zulassungsbedingungen im Herkunftsland des Dienstleisters zu Grunde gelegt werden sollten, wie dies auch bei Produkten der Fall ist. Nach einer erregten politischen Debatte, die von unrichtigen Unterstellungen geprägt war, hat der europäische Gesetzgeber diesen Vorschlag auf den Kopf gestellt, und das Zielland-Prinzip verankert.

Damit bleibt auch in diesem Bereich der Dienstleistungen der grenzüberschreitende Wettbewerb erschwert.

Autor

Professor Dr. Ulrich Brasche hat seit 1995 eine Professor für Volkswirtschaftslehre an der Fachhochschule Brandenburg inne.

Literatur

Brasche, U. (2008): Europäische Integration: Wirtschaft, Erweiterung und regionale Effekte, München

Europäische Kommission (2008a): Neue Impulse für den Binnenmarkt für Waren: Parlament unterstützt das vorgeschlagene Konzept, in: IP/08/276

European Commission (1996e): Economic evaluation of the Internal Market, European Economy, reports and studies, Brussels

Faini, R. (1999a): European migrants: An endangered species?, in: Baldwin, R. E., Cohen D., Sapir A. and Venables A. (Ed.): Market integration, regionalism and the global economy, Cambridge, 228-253

Fielder, N. (2000): The origins of the Single Market, in: Bornschier, V. (Ed.): State building in Europe: the revitalization of Western European integration, Cambridge

Fritsch, M., Wein, T. and Ewers, H.-J. (2001): Marktversagen und Wirtschaftspolitik, München

Pollard, N., Latorre, M. and Sriskandarajah, D. (2008): Floodgates or Turnstiles? Post-EU enlargement migration flows to (and from) the UK, IPPR, London

Würmeling, J. (2006): Vom Binnenmarkt zum Wirtschaftspatriotismus?, in: Integration, 4

[1] Diese Sicht auf die Position Europas wird neuerdings mit der „Lissabon-Agenda" erneut vorgetragen (Brasche, U., 2008, S. 127 ff.)

[2] 2004: Zypern, Malta, Tschechische Republik, Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Slowakei, Slowenien; 2007: Bulgarien, Rumänien