Europäischer Rückenwind

Europäisierung der Politik und die Folgen für den Handlungsspielraum der Bundesregierung

Rauchen ist ungesund. Diese Tatsache hat auch die EU auf den Plan gerufen. Der Europäische Rat hat die Mitgliedsstaaten aufgefordert, ein Rauchverbot in öffentlich zugänglichen Räumen sowie in öffentlichen Verkehrsmitteln einzuführen. Die Folge in Deutschland: Als Ergebnis der Föderalismusreform ist nun in Restaurants und in der Bahn das Rauchen verboten. Das ist nur ein Beispiel dafür, dass die Europäische Union auf die Politik in ihren Mitgliedsstaaten einwirkt. Dabei beschränkt sie allerdings nicht nur den Handlungsspielraum der in den Mitgliedsstaaten Regierenden, sondern erweitert ihn in bestimmten Fällen auch. Ein Regensburger Politikwissenschaftler gibt einen Überblick.

Von Professor Dr. Frank Pilz, Universität Regensburg

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Das Bundeskanzleramt ist Steuerungs- und Koordinierungszentrale für Angelegenheiten der Europäischen Union. So haben es zumindest bisher alle deutschen Regierungschefs nach ihrem Amtsantritt gehalten. Die Europareferate[1] im Kanzleramt pflegen nicht nur die Kommunikation mit den jeweiligen Fachministerien, sie versorgen auch die amtierende Kanzlerin oder den amtierenden Kanzler vor Sitzungen des Europäischen Rats mit verhandlungsrelevanten Informationen (Rometsch 1996, S.70; Sturm/Pehle 2005, S.49).

Wer sitzt im Europäischen Rat?

Der Europäische Rat setzt sich aus den amtierenden Staats- und Regierungschef der einzelnen EU-Staaten und dem Präsidenten der Kommission zusammen. Er ist das oberste Gremium der EU.

EU hilft deutschen Politikern

Die nationalen Regierungen können besonders über den Europäischen Rat ihre innenpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten ausweiten. Zuvörderst kann der Regierungschef mit Verweis auf Absichtserklärungen, Entscheidungen und Beschlüsse des Europäischen Rats und auf Sach- oder Handlungszwänge in der EU innenpolitische Entscheidungen rechtfertigen und leichter durchsetzen (Messner 2005, S.42). Die Willensbildung und Entscheidungsfindung im Europäischen Rat kann wesentlich dazu beitragen, dass die Bundesregierung gegenüber dem Parlament, ihren Interessengruppen und in der Gesellschaft Handlungsspielraum gewinnt (Streeck 1998; Wolf 2000).

EU-Kompromisse national umsetzen

Die gestiegene Handlungsfähigkeit der Bundesregierung durch die Einbindung in den Europäischen Rat ist auf dessen politikfeldübergreifende Kompromissfähigkeit zurückzuführen. Die Fachministerräte der EU finden häufig demgegenüber keinen Kompromiss, weil sie wegen ihrer spezifischen Zuständigkeiten Forderungen und Zugeständnisse anderer Ministerräte nur eingeschränkt oder gar nicht miteinander abwägen können (Wessels 1997, S.707). Die Staats- und Regierungschefs des Europäischen Rats sind aber am ehesten dazu in der Lage, die Problemzusammmenhänge zu beurteilen und politikfeldübergreifende Entscheidungen treffen zu können. Die vom Europäischen Rat getroffenen Entscheidungen erleichtern dann der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler die Umsetzung des auf EU-Ebene erzielten Kompromisses, indem er dem Fachminister im Wege seiner Richtlinienkompetenz den Auftrag zur Konkretisierung der EU-Einigung erteilt.

Welche Themen diskutiert der Europäische Rat und wie wirken seine Entscheidungen auf die Politik der Nationalstaaten?

Die in der Regel im Konsens erzielten Entscheidungen des Europäischen Rats betrafen für die Europäische Union so wichtige Themen wie die Verteilung der EU-Haushaltsmittel, die im Zuge der Osterweiterung geänderte Stimmengewichtung im EU-Ministerrat oder die neuen Abstimmungsmodi des Reformvertrags (Lissaboner Vertrags). Die für die Nationalstaaten relevanten Beschlüsse bezogen sich in jüngster Zeit auf Themen wie die Annahme des Klima- und Energiepakets, die Überarbeitung der Lissabon-Strategie von 2000 für die Durchführung energischer Reformen zur Förderung des Wachstums und der Beschäftigung sowie die Beiträge der EU-Mitgliedsstaaten zur Gewährleistung stabiler internationaler Finanzmärkte.

Souveränität der Mitgliedsstaaten wahren

Der europapolitische Steuerungseinfluss der Bundesregierung und insbesondere der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers hängt zwar von den organisatorischen Kapazitäten des Kanzleramts ab, wird aber zunehmend von der Fähigkeit zur Abstimmung zwischen den Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten, das heißt von intergouvernementalen Regeln und Verfahren der europäischen Entscheidungsprozesse geprägt (Börzel 2006, S.497ff.; Pilz 2008, S.191f.). So sind beispielsweise in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik die politischen Gestaltungseinbußen der Bundesregierung beschränkt, da gerade in diesen Politikfeldern die Nationalstaaten an der Wahrung ihrer Souveränität festhalten.

Der außen- und verteidigungspoltitische Handlungsspielraum der Mitgliedsstaaten wird auch dann nicht beeinträchtigt, wenn die intergouvernementalen Regeln und Verfahren wachsende Bedeutung erlangen. Die immer dominanter werdenden intergouvernementalen Aushandlungs- und Steuerungssysteme haben nicht nur den Gestaltungsspielraum der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers innerhalb der Bundesregierung, sondern auch den des Kanzleramts in europäischen Angelegenheiten erheblich gestärkt (Bulmer/ Jeffery/ Paterson 1998, S.27).

Kaum ein Wörtchen mitzureden

In Politikfeldern wie der Steuer-, Kultur- und Bildungspolitik hat die Europäische Union nur einen äußerst begrenzten gesetzgeberischen Spielraum (O'Brien 2005). Kompromisse in diesen Politikbereichen setzen deshalb vielfach langwierige intergouvernementale Entscheidungsverfahren voraus. In Kernbereichen der redistributiven Sozial- und Beschäftigungspolitik verfügt die Bundesregierung weiterhin über die entscheidenden Handlungsspielräume. In der Gesundheits-, Arbeitsmarkt- und Rentenpolitik ist der Europäisierungsgrad auch gering, so dass die inhaltliche Ausgestaltung und die Mittelverwendung in diesen Politikfeldern vorwiegend in der Verantwortung der Bundesregierung liegt (M.G. Schmidt 1999; 2005).

Klare Vorgaben vom EuGH

Wenn es dagegen um Probleme der Gleichbehandlung von Männern und Frauen geht, also die regulative Sozial- und Beschäftigungspolitik betroffen ist, haben Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und EU-Richtlinien den sozialpolitischen Rahmen vorgegeben: So hat der EuGH die Bundeswehr für Frauen in allen Bereichen geöffnet und Richtlinien zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen am Arbeitsplatz, zum gleichen Entgelt und zum Elternurlaub die deutsche Gesetzgebung entscheidend geändert (Liebert 2003; Falkner u.a. 2005).

Deutschland bei Umwelt in der Defensive

In der regulativen, marktkorrigierenden Umweltpolitik der EU wurde selbst die deutsche Umweltpolitik, trotz ihrer in Europa hohen Standards, veranlasst, die Normen in Bereichen wie beispielsweise beim Wasserhaushalt oder beim Naturschutz nach oben anzupassen (Jordan/ Liefferink 2004). Die deutsche Umweltpolitik verlor einen Teil ihrer Handlungsfähigkeit und geriet seit Ende der 1980er Jahre in dem Maße in die Defensive, wie die Europäische Kommission ihre Politikinstrumente neu ordnete: Die Kommission vollzog einen Strategiewandel weg von der traditionellen deutschen Steuerung über Gebote und Verbote hin zum verstärkten Einsatz von Anreizinstrumenten (zum Beispiel Umweltvertäglichkeitsprüfung, Eco-Audit-Verordnung) (Knill 2003).

Conclusio

Die zunehmende Europäisierung der Politik schränkt den Handlungsspielraum der nationalen Regierungen also nicht nur ein. Gerade die politische Einbindung in ein „Mehrebenensystem" wie das der Europäischen Union (EU) kann, anders als man annehmen könnte, den politischen Spielraum der Bundesregierung in Teilen durchaus auch erweitern.

Autor

Professor Dr. Frank Pilz lehrt seit 2000 an der Universität Regensburg mit den Arbeitsschwerpunkten Politisches System Deutschlands und Vergleich westlicher Regierungssysteme.

Literatur

Börzel, Tanja A., 2006: Europäisierung der deutschen Politik?, in: M.G. Schmidt (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden, S.491-509.

Bulmer, Simon/ Jeffery, Charlie/ Paterson, William 2000: Gemany's European Diplomacy. Shaping the Regional Milieu, Manchester

Falkner, Gerda u.a., 2005: Complying with Europe. EU Harmonization and Soft Law in the Member States, Cambridge 

Jordan, Andrew/ Liefferink, Duncan (Hrsg.), 2004: Environmental Policy in Europe. The Europea-nization of National Environmental Policy, London.

Knill, Christoph, 2003: Europäische Umweltpolitik. Steuerungsprobleme und Regulierungsmuster im Mehrebenensystem, Opladen. 

Liebert, Ulrike (Hrsg.), 2003: Gendering Europeanisation, Brussels

Messner, Dirk, 2005: Global Governance: Globalisierung im 21. Jahrhundert gestalten, in: M.Behrens: Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden. 

O'Brien, Martha 2005: Taxation, the EJC and the Implications for Member States, in: European Law Review 30, S.209-233.

Pilz, Frank/ Ortwein, Heike, 2008: Das politische System Deutschlands. Systemintegrierende Einführung in das Regierungs-, Wirtschafts- und Sozialsystem, München-Wien 

Rometsch, Dietrich,1996: The Federal Republic of Germany, in: D. Rometsch/W. Wessels (Hrsg.): The European Union and Member States. Towards Institutional Fusion? Manchester/ New York, S.61-104.

Schmidt, Manfred G., 1999: Die Europäisierung der öffentlichen Aufgaben, in: T. Ellwein/E. Holtmann (Hrsg.): 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland. Rahmenbedingungen - Entwicklungs-perspektiven (PVS Sonderheft 30) Opladen, S.385-394. 

Schmidt, Manfred G., 2005: Aufgabeneuropäisierung, in: G. F. Schuppert u.a. (Hrsg.): Europawissenschaft. Baden-Baden, S.129-145.

Streeck, Wolfgang (Hrsg.), 1998: Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie, Frankfurt a.M./ New York 

Sturm, Roland/Pehle, Heinrich, 2005: Das neue deutsche Regierungssystem, Wiesbaden.

Wessels, Wolfgang,1997: Das politische System der Europäischen Union, in: W. Ismayr (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas, Opladen, S.693-722. 

Wolf, Klaus Dieter, 2000: Die neue Staatsräson. Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft, Baden-Baden.

[1] Wie zum Beispiel Europareferate „für Grundsatzangelegenheiten der EU", „für die Beziehungen zu anderen EU-Mitgliedsstaaten" oder „für die Koordinierung der Europapolitik der Bundesregierung".