Der Ruf nach Reformen

Die Hintergründe der Reformdebatte in den Vereinten Nationen

Die Vereinten Nationen sind reformbedürftig, nicht leistungsfähig und ihre Strukturen sind veraltet. Das berichten die Medien in den letzten Jahren zumindest des Öfteren. Die Dringlichkeit einer Reform wurde auch in New York erkannt: Im September 2005 beschäftigte sich sogar eine Gipfelkonferenz der UNO mit diesem Thema - allerdings ohne große Ergebnisse. Was ist also von der Reformdebatte zu halten? Auf die Hintergründe geht ein Berliner Experte genauer ein. 

Von Dr. Helmut Volger, Falkensee

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Es ist leider traurige Realität: An vielen Orten der Welt herrschen politische Krisen. Konflikte werden nicht mit friedlichen Mitteln, sondern mit Waffen ausgetragen. Die Folge sind oft Flüchtlingsströme und Menschenrechtsverletzungen. Wenn es weder der Konfliktregion selbst noch den Großmächten gelingt, den Konflikt zu schlichten, wird der Ruf nach den Vereinten Nationen laut. Genau dann sollen sie eingreifen - mit humanitärer Hilfe und mit „Blauhelmen", den UN-Friedenstruppen. Deren Aufgabe ist es, die Menschen in der Krisenregion zu schützen und Konflikte zu entschärfen.

Wenn die UNO lediglich mit ihren Sonderorganisationen in Form von WHO und UNICEF humanitäre Hilfe leistet, aber keine Friedenstruppen entsendet, und die Gewalt in der Krisenregion uneingeschränkt weitergeht, wird in den Medien von einem Versagen der UNO gesprochen. Doch das sagt sich leicht. Es ist doch sehr bequem, einem scheinbar Verantwortlichen den schwarzen Peter zuzuschieben.

Club der Regierungen der Mitgliedstaaten

Bei dieser eifrigen Kritik wird allzu gerne vergessen, dass die UNO nichts weiter ist als ein loser Zusammenschluss der Staaten der Welt, die bei der Gründung der Weltorganisation sehr darauf bedacht waren, den Vereinten Nationen nicht zu viele Anteile ihrer staatlichen Souveränität abzugeben (vgl. Helmut Volger 2008, S. 18ff.). So kann die UNO durch ihre Hauptorgane Generalversammlung, Wirtschafts- und Sozialrat und Sekretariat mit dem Generalsekretär an der Spitze den Staaten gegenüber lediglich Empfehlungen aussprechen, ihre Vermittlungsdienste anbieten und humanitäre Hilfe leisten.

Lediglich der Sicherheitsrat kann - so haben es die Gründerstaaten in der Charta der Vereinten Nationen festgelegt - völkerrechtlich verbindliche Entscheidungen treffen. Er kann in friedensbedrohenden Situationen wirtschaftliche und militärische Sanktionen gegen Staaten verhängen und kann die Durchführung einer Friedensmission beschließen und den Generalsekretär bitten, die Durchführung zu organisieren (vgl. Ingo Winkelmann, „Sicherheitsrat", in: Helmut Volger 2000, S. 477-485).

Dazu müssen jedoch alle fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats, also die USA, Russland, China, Großbritannien und Frankreich, einer Friedensmission zustimmen, stimmt nur ein ständiges Mitglied mit „nein", legt also sein „Veto" ein, kommt der Beschluss nicht zustande.

Selbst wenn eine Friedensmission diese Hürde genommen hat, verzögert sich ihre Durchführung oft schlicht dadurch, dass es nicht genügend Staaten gibt, die bereit sind, der UNO Truppenkontingente für die Friedensmission zur Verfügung zu stellen. Die UNO ist allerdings auf diese Truppenkontingente der Mitgliedstaaten angewiesen, weil, anders als in der Charta vorgesehen, sich die ständigen Ratsmitglieder nicht über die Aufstellung eigener UN-Friedenstruppen einigen konnten.

Eine starke UNO nicht erwünscht

Diese Probleme bei der Durchführung von UN-Friedensmissionen machen deutlich, dass die Schwächen der UNO überwiegend nicht in seinen Strukturen begründet sind, sondern in der mangelnden Einigkeit der ständigen Ratsmitglieder, die bis zum Ende des Kalten Krieges die UNO fast durchgehend in der Friedenssicherung blockierten und die auch heute noch in einer Reihe von Fällen für Verzögerungen in der Friedenssicherung der UNO sorgt.

Neben der mangelnden Einigkeit der Großmächte ist es aber auch die mangelnde politische Einigkeit der übrigen Mitgliedstaaten im Hinblick darauf, die UNO handlungsfähig zu machen: Dies zeigt sich deutlich in der fehlenden Bereitschaft, die UNO mit den erforderlichen Finanzen auszustatten, damit sie ihre vielfältigen Aufgaben zum Beispiel in der Friedenssicherung, im Menschenrechtsschutz, in der Gesundheitsvorsorge oder im Umweltschutz erfüllen kann.

Die UNO ist praktisch ständig „pleite", muss improvisieren, statt gründlich und systematisch arbeiten zu können. So machte zum Beispiel im Jahr 1997 Deutschlands Beitrag zu den UN-Friedensmissionen nur 0,4 Prozent seiner Verteidigungsausgaben aus und der gesamte Finanzbeitrag Deutschlands (Pflichtbeiträge und freiwillige Leistungen) an die Vereinten Nationen pro Kopf der Bevölkerung lag bei 7,23 US-Dollar (vgl. Klaus Hüfner 1999).

Ebenso scheitern oft sinnvolle Organisationsreformen im Management des Sekretariats und der anderen UN-Gremien daran, dass die Mitgliedstaaten befürchten, dadurch Einfluss auf die Vereinten Nationen zu verlieren. Denn ein Großteil der bürokratischen Probleme der UNO, die sie zweifellos aufweist, hat damit zu tun, dass sie 192 „Chefs" hat, dass alle 192 Mitgliedstaaten in der UNO „mitregieren", das heißt Einfluss auf Personal- und Sachentscheidungen nehmen wollen.

Andererseits ist die UNO für viele kleinere Staaten das einzige internationale Forum, auf dem sie sich der Weltgemeinschaft präsentieren können. Für die Präsenz in anderen internationalen Organisationen fehlen ihnen schlichtweg die Mittel. Man muss möglicherweise diese Repräsentationswünsche der Staaten in Kauf nehmen, auch wenn sie die UNO in ihrer Entscheidungsfindung langsamer und unübersichtlicher machen, da die UNO allen Staaten eine Chance gibt, sich international Gehör zu verschaffen.

Sicherheitsrat durchaus handlungsfähig

Ein Standardargument der Befürworter einer Strukturreform des Sicherheitsrats lautet seit Jahrzehnten: Die Zusammensetzung des Rates ist bei seiner Gründung 1945 entschieden worden, sie entspricht heute nicht mehr den politischen Realitäten des 21. Jahrhunderts.

Zum einen ist das Argument ungenau formuliert, denn die Ratszusammensetzung von 1945 - fünf ständige und sechs nichtständige Mitglieder - wurde, nachdem in den fünfziger und sechziger Jahren viele Staaten ihre Unabhängigkeit erlangten und UN-Mitglieder wurden, durch eine Chartaänderung, die 1965 in Kraft trat, durchaus verändert: anstelle von sechs nichtständigen Mitgliedern sind seither zehn nichtständige Mitglieder im Sicherheitsrat vertreten. 

Zum anderen ist durchaus nicht klar, ob mit der geforderten weiteren Vergrößerung seiner Zahl der Mitglieder auf 20 bis 25 Mitglieder eine effektivere Mitwirkung der Mitgliedstaaten erreicht werden kann und ob nicht durch die größere Mitgliederzahl die Qualität seiner Beratungen sogar leidet.

Die Forderung nach weiteren ständigen Sitzen mit Vetorecht im Rat für Japan, Deutschland sowie zwei afrikanische Staaten, einen weiteren asiatischen Staat und einen lateinamerikanischen Staat ist bisher stets am Widerstand der ständigen Ratsmitglieder gescheitert, aber auch an der Uneinigkeit der übrigen Mitgliedstaaten, welche Staaten für diese Sitze in Frage kommen sollten. 

Realistischer erscheinen mittelfristig eher die Reformvorschläge, die von einer Vergrößerung des Rats um weitere nichtständige Mitglieder ausgehen, die jedoch über eine längere Amtszeit (bis zu sechs Jahren) verfügen sollen und - im Gegensatz zu den jetzigen nichtständigen Ratsmitgliedern - nach Ablauf ihrer Amtszeit wiedergewählt werden können.

Die Wirksamkeit informeller Reformen

Der Sicherheitsrat ist ein gutes Beispiel dafür, dass sich bei der UNO notwendige Anpassungen an neue politische Rahmenbedingungen schrittweise in praktischen Reformen vollziehen. Oft allmählich und informell und von der internationalen Öffentlichkeit kaum bemerkt.

Seit Anfang der 1990er Jahre haben unter dem Druck der Aufgaben, die der Sicherheitsrat mit der wachsenden Zahl von Friedensmissionen zu bewältigen hatte, eine ganze Reihe von informellen Änderungen in den praktischen Verfahrensweisen des Rates dazu geführt, dass die übrigen Staaten und auch nichtstaatliche Organisationen (so genannte non-governmental organizations = NGOs) wie Amnesty International über die Arbeit des Rates rechtzeitig und ausführlich informiert werden und erheblich stärker als früher an informellen Beratungen des Rats teilnehmen und eigene Vorschläge machen können. 

Dies bedeutet in der Praxis eine kleine Revolution in der Arbeit des Sicherheitsrats, der bis dahin überwiegend nichtöffentlich seine Beratungen durchgeführt und isoliert von den übrigen Mitgliedstaaten seine Entschlüsse vorbereitet hatte. Für diesen Wandel, diese impliziten Reformschritte war keine Chartaänderung erforderlich, für die man wohl auch keine Zustimmung der fünf ständigen Mitglieder bekommen hätte, sondern lediglich die Einigung im Rat über eine andere Interpretation der Geschäftsordnung.

Zu verdanken sind diese praktischen, aber sehr bedeutsamen Reformschritte den nichtständigen Ratsmitgliedern, welche die ständigen Ratsmitglieder durch beharrlichen politischen Druck dazu bewegt haben, diesen informellen Reformschritten zuzustimmen. Ebenso sind die Fortschritte aber auch der engagierten Arbeit der NGOs zu verdanken, die die Ratsmitglieder überzeugt haben, dass es gut und nützlich ist, die Expertise der NGOs in die Ratsarbeit einzubeziehen (vgl. Helmut Volger, „Die Reform der Vereinten Nationen", in: Helmut Volger 2007, S. 487-571). 

Weniger Eitelkeit der Außenpolitiker, mehr praktische Vernunft

Das Beispiel des Sicherheitsrats zeigt, dass es bei der Frage, wie man die Vereinten Nationen leistungsfähig und entscheidungsfähig macht, wie man eine wirksame Beteiligung vieler Staaten in die Entscheidungen der UNO zustandebringt, nicht um anspruchsvolle strukturelle Reformen, um neue Sitze und neue Kompetenzen geht, die oft nur der Eitelkeit der Staaten dienen, sondern darum, Informations- und Entscheidungsprozesse informell und praktisch so zu organisieren, dass möglichst viele in dem Entscheidungsverfahren Gehör finden, ohne dass formell neue Rechte für einzelne Staaten oder Staatengruppen festgeschrieben und neue Rivalitäten heraufbeschworen werden.

Die Probleme in der Arbeitsweise der UNO lagen und liegen - das wissen alle UN-Experten, aber oft nicht die Außenpolitiker und die politische Öffentlichkeit in den Mitgliedstaaten - nur in geringem Maße in der bürokratischen Struktur der UNO, sondern überwiegend an der mangelnden Einigkeit der Mitgliedstaaten und der mangelnden Bereitschaft, der UNO für ihre Aufgaben Personal und Geld zur Verfügung zu stellen. 

Die Weltumweltkonferenz 1992 in Rio de Janeiro, die einen Startpunkt für einen effektiven Umweltschutz im Rahmen der UNO bildete, und die Weltmenschenrechtskonferenz 1993 in Wien, welche den Menschenrechtsschutz nachhaltig stärkte und die Schaffung des Postens eines UN-Hochkommissars für Menschenrechte zur Folge hatte, sind Beispiele dafür, was im Rahmen der UNO an praktischen und bedeutsamen Reformen möglich ist - ohne Chartaänderungen. Allerdings nur, wenn sich die Mitgliedstaaten einig sind.

Autor

Dr. Helmut Volger ist Politikwissenschaftler, Buchautor und Lexikon-Herausgeber zum Thema „Vereinte Nationen" und Koordinator des Forschungskreises Vereinte Nationen

Literatur

Klaus Hüfner (1999): UN-Finanzierung. Die Finanzierung des UN-Systems (UN Basis Info der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen, Bonn).

Helmut Volger (Hrsg.) (2000): Lexikon der Vereinten Nationen, München.

Helmut Volger (Hrsg.) (2007): Grundlagen und Strukturen der Vereinten Nationen, München.

Helmut Volger (2008), Geschichte der Vereinten Nationen, 2., aktual. u. erw. Aufl., München.