Zwischen Wahlkampf und Weltpolitik

Im Spannungsfeld innenpolitischer und internationaler Restriktionen: Die deutsche Außenpolitik

Ein deutscher Außenminister hat es nicht leicht. Ihm wird nicht nur von nationaler, sondern auch von internationaler Seite sehr genau auf die Finger geschaut. Bei dem, was er tut, muss er die wirtschaftlichen und militärischen Machtverhältnisse der Welt stets im Hinterkopf haben und die oft sehr unterschiedlichen Interessen des Auslands kennen und abwägen. Dem nicht genug: Auch die Wiederwahl der amtierenden Bundesregierung darf er durch sein Handeln nicht gefährden. Ein wahrer Balanceakt. Zwei Kölner Politikwissenschaftler gehen genauer auf das Spannungsfeld ein, in dem sich die Außenpolitik bewegt.

Von Alexander Höse (M.A.) und Dr. Kai Oppermann, Universität zu Köln

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Der außenpolitische Spielraum der Bundesregierung ist begrenzt, denn deutsche Außenpolitik wird im Spannungsfeld zwischen internationalen und innerstaatlichen Restriktionen formuliert (Putnam 1988). Auf internationaler Ebene versucht die Bundesregierung dabei stets, in der Interaktion mit anderen Regierungen eigene außenpolitische Interessen durchzusetzen und - mit möglichst großer Wirkung - Einfluss auf die internationale Politik auszuüben. 

Die Begrenzungen ihrer außenpolitischen Handlungsoptionen ergeben sich auf dieser Ebene aus der Macht und den Interessen der anderen Staaten oder Staatenverbünden, mit denen sie interagieren, sowie aus internationalen Institutionen und internationalen Normen. Gleichzeitig muss eine Bundesregierung auf der innerstaatlichen Ebene ausreichend politische Unterstützung für ihr außenpolitisches Handeln mobilisieren: Dies gilt sowohl innerhalb der Exekutive selbst als auch im Parlament. Das schränkt den Handlungsspielraum der deutschen Außenpolitik insoweit ein, wie sie ihre Maßnahmen im innenpolitischen Prozess formalrechtlich implementieren muss. Nicht zu vergessen ist in diesem Kontext das gesellschaftliche Umfeld, das außenpolitische Maßnahmen mit unterstützen und tragen muss. Bundesregierungen treffen außenpolitische ebenso wie innenpolitische Entscheidungen stets unter dem Vorbehalt, dass sie nicht in Widerspruch zu ihrem primären Ziel stehen - dem innerstaatlichen Machterhalt (Moravcsik 1993).

Aus einer solchen Zwei-Ebenen-Perspektive erklärt sich Außenpolitik aus dem Bestreben von Regierungen, die Anforderungen der internationalen und der innenpolitischen Ebene miteinander in Ausgleich zu bringen. Da diese Anforderungen unterschiedlich stark ausgeprägt sind und gleichgerichtet oder gegenläufig wirken können, ist der außenpolitische Handlungsspielraum einer Regierung in Abhängigkeit von der politischen Konstellation auf beiden Ebenen mehr oder weniger eng begrenzt.

Mit diesen knappen Eckpunkten ist der konzeptionelle Rahmen für die nachfolgende Zusammenstellung der primären internationalen und innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik skizziert. Die konzentrische Anordnung der Akteure in Abbildung 1 spiegelt die von innen nach außen abnehmenden Beteiligungschancen innenpolitischer Akteure am außenpolitischen Entscheidungsprozess wider.

Der Handlungsspielraum der Staaten im internationalen System wird also durch verschiedene Faktoren begrenzt, die sich in vier Schlagworten zusammenfassen lassen:

• Macht
• Interessen
• Institutionen
• Normen

Wirtschaftliche und militärische Macht schafft Gegenmacht

Die realistische Denkschule der Disziplin der Internationalen Beziehungen zeigt auf, dass die staatliche Handlungsfreiheit vor allem durch die Macht anderer Staaten beschränkt wird. Das internationale System ist ein anarchisches Selbsthilfesystem, das heißt es gibt keine übergeordnete Instanz, die autoritativ Regeln setzt und durchsetzt, sodass sich jeder Staat zur Wahrung seiner Sicherheit und seines Wohlergehens letztlich nur auf sich selbst verlassen kann. Das effektivste Mittel zur Selbstbehauptung ist die Akkumulation von (wirtschaftlicher und militärischer) Macht. Ihre Ausübung stößt dort an Grenzen, wo andere Staaten ihre Machtmittel einsetzen. Je mächtiger ein Staat ist, desto größer sind ceteris paribus seine Handlungsmöglichkeiten in der internationalen Umwelt. Eine unbegrenzte Machtakkumulation werden die anderen Staaten jedoch nicht zulassen: Quasi-natürliche Prozesse der Gegenmachtbildung führen dazu, dass die Handlungsspielräume der Staaten stets begrenzt bleiben (Waltz 1979).

Interessenkonflikte schränken außenpolitischen Spielraum ein

Die Theorie des neuen Liberalismus betont in diesem Zusammenhang das Verhältnis der von Staaten auf internationaler Ebene verfolgten Interessen. Aus liberaler Perspektive handelt es sich dabei um gesellschaftliche Interessen, die sich in einem bottom-up-Prozess in Regierungspolitik übersetzen. Diese Interessen lassen sich aufgrund vielfältiger Interdependenzen nicht unabhängig von den Interessen anderer Staaten realisieren. Es entstehen unterschiedliche Interessenkonstellationen, welche die Umsetzung der eigenen Interessen erleichtern oder erschweren - je nach dem, ob die Interessen mit denen anderer Staaten kompatibel sind oder nicht (Moravcsik 1997). Im Falle divergierender Interessen wird der eigene Handlungsspielraum umso kleiner sein, je stärker die Interessen des anderen Staates von den eigenen abweichen und je mächtiger der Staat mit den abweichenden Interessen ist.

Wann liegt ein Interessenkonflikt zwischen Staaten vor?

Interessenkonflikte sind in der internationalen Politik allgegenwärtig. Sie treten in allen Politikfeldern auf, also etwa in der Handelspolitik ebenso wie in der Sicherheitspolitik. Interessenkonflikte gibt es immer dann, wenn die Interessen von Staaten ganz oder teilweise unvereinbar sind. So kollidiert das deutsche Interesse an einer Verhinderung der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen mit dem Interesse des Iran, seine Macht durch die Verfügung über nukleare Technologien zu steigern.

Internationale Institutionen erleichtern Kooperation

Aus der Sicht institutionalistischer Theorien ist staatliches Außenverhalten maßgeblich durch internationale Institutionen oder Organisationen geprägt, die sich Staaten als Foren zwischenstaatlicher Verhandlungen und kooperativer Problembearbeitung geschaffen haben. Internationale Institutionen verringern die Transaktionskosten zwischenstaatlicher Kooperation, indem sie einen stabilen Rahmen von Kooperationsregeln schaffen, verlässliche Informationen über die Interessen der Kooperationspartner bereitstellen, Sanktionsmechanismen für den Fall der Regelverletzung definieren und damit insgesamt das wechselseitige Vertrauen zwischen Staaten stärken (Keohane 1989).

Was sind Beispiele für Transaktionskosten zwischenstaatlicher Kooperation?

Zu den wichtigsten Transaktionskosten zwischenstaatlicher Kooperation zählen Kosten

a) der Beschaffung und Auswertung von Informationen über die Präferenzen und Handlungsspielräume möglicher Kooperationspartner,

b) der Initiative und Koordinierung zwischenstaatlicher Verhandlungsprozesse über Kooperationsvereinbarungen,

c) der Suche nach Schnittmengen zwischen den Präferenzen der Verhandlungspartner,

d) der Implementierung und Überwachung erzielter Kooperationsvereinbarungen,

e) der Sanktionierung etwaiger Verletzungen von Kooperationsvereinbarungen.

Angesichts fortschreitender Globalisierung und Transnationalisierung dient die Zusammenarbeit in internationalen Organisationen als wichtiges Instrument von Regierungen zur Behauptung staatlicher Steuerungsfähigkeit (Wolf 2000). Spiegelbildlich dazu schränken internationale Institutionen jedoch den unabhängigen Handlungsspielraum einzelstaatlicher Außenpolitik ein: Gerade weil Regierungen am Fortbestand internationaler Institutionen interessiert sind, besteht für sie ein starker Anreiz, ihre Außenpolitik in und durch diese Institutionen zu formulieren.

Wer internationale Normen nicht einhält, verliert das Gesicht

Schließlich verweist die sozialkonstruktivistische Theoriebildung auf die Rolle internationaler Normen als Restriktion staatlicher Außenpolitik. Die Struktur des internationalen Systems ist danach nicht primär durch die Machtverteilung zwischen Staaten, sondern ebenso durch intersubjektiv geteilte Normen definiert (Wendt 1999). Diese Normen können außenpolitische Handlungsoptionen dadurch beschränken, dass sich Staaten normenkonform verhalten, um die Reputationskosten zu vermeiden, die mit Normverstößen einhergehen. Je stärker eine Norm auf internationaler Ebene verankert ist, desto eher wird diese Norm zudem von Regierungen internalisiert und somit zu einem konstitutiven Bestandteil ihrer Identität. Außenpolitik ist dann nicht mehr durch instrumentelle Abwägungen zwischen erwarteten Kosten und Nutzen geleitet, sondern folgt einer Logik der Angemessenheit, nach der normenkonformes Handeln zur unhinterfragten Maxime jedes Entscheidungsprozesses wird (March und Olsen 1989).

Welche internationalen Normen gibt es und wer stellt sie auf?

Eine grundlegende Norm in den internationalen Beziehungen ist die Souveränität der Staaten, aus der der Grundsatz der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten folgt. Dem steht jedoch zunehmend die Norm einer Verpflichtung zum weltweiten Schutz von Menschenrechten entgegen. Spezifischere Normen betreffen beispielsweise die Regeln zur Behandlung von Kriegsgefangenen oder die Ächtung des Einsatzes von Massenvernichtungswaffen. Internationale Normen können sich sowohl als hergebrachte Gepflogenheiten der zwischenstaatlichen Interaktion etablieren als auch in internationalen Verträgen oder durch internationale Organisationen kodifiziert werden.

Doch nicht nur die Macht und Interessen der anderen sowie Institutionen und internationale Spielregeln begrenzen die Außenpolitik. Die Außenpolitik muss auch innerstaatliche Restriktionen beachten, die von staatlichen Akteuren und der Gesellschaft ausgehen. 

Schwer unter einen Hut zu bekommen: die staatlichen Akteure

Die Formulierung und Implementierung deutscher Außenpolitik sind vorrangig Sache des Bundes - besonders der Exekutive, also der Bundesregierung. Innerhalb der Regierung, die keineswegs ein einheitlicher Akteur ist, nimmt die Bundeskanzlerin eine herausgehobene Stellung ein: Sie legt unter anderem die Zahl und die Zuständigkeitsbereiche der Bundesministerien fest und bestimmt die Richtlinien der Politik. Jeder Bundesminister leitet seinen Geschäftsbereich selbständig, das heißt er füllt die politischen Richtlinien inhaltlich aus und entscheidet über die Struktur und das Personal seines Ministeriums. Die Zahl der Ministerien, welche die Außenpolitik mitgestalten, hat sich erheblich vergrößert, so dass Kanzleramt und Auswärtiges Amt heute immense Steuerungsarbeit in der Außenpolitik leisten müssen.

Koalitionen: Der Kleinere hat viel Einfluss

In Koalitionsregierungen muss die Regierungspolitik an zwei Parteien zurückgebunden werden, was den außenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung erheblich verringern kann. Dabei hat der kleinere Koalitionspartner in der Regel einen überproportional großen Einfluss auf die Außenpolitik, unter anderem weil er meist das Außenministerium besetzen kann.

Das deutsche Parlament, bestehend aus Bundestag und Bundesrat, spielt in der Außenpolitik eine untergeordnete Rolle, es verfügt jedoch über einige wichtige Kontroll- und Mitwirkungsrechte. Dabei ist zu beachten, dass der primäre politische Dualismus in der Bundesrepublik nicht zwischen Regierung und Parlament liegt, sondern zwischen Regierung und Mehrheitsfraktionen im Bundestag auf der einen und den Oppositionsfraktionen auf der anderen Seite.

Das Parlament kontrolliert, es bestimmt aber nur selten

Der Bundestag beschließt das jährliche Haushaltsgesetz und ist somit an der politischen Prioritätensetzung und der Mittelzuweisung für die Außenpolitik beteiligt. Das auswärtige Handeln der Regierung bedarf zudem in drei Bereichen einer formalen Ratifikation durch das Parlament: beim Abschluss bestimmter internationaler Verträge, beim Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland und in der Europapolitik. Das Zustimmungserfordernis zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr beschränkt sich auf den Bundestag. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1994, dass alle Einsätze einer vorherigen Zustimmung des Bundestages bedürfen, stellte einen wichtigen Schritt zur Stärkung des Parlaments in der Außenpolitik dar (Harnisch 2006). In EU-Angelegenheiten erhielten Bundestag und Bundesrat im Zuge der Ratifikation des Maastrichter Vertrages 1992 ebenfalls mehr Mitwirkungsrechte.

Nicht zu unterschätzen: die gesellschaftlichen Akteure

Die Rolle der öffentlichen Meinung, also der aggregierten individuellen Meinungen und Einstellungen zu Gegenständen der politischen Agenda, hängt eng mit der in den Medien veröffentlichten Meinung zusammen, da sich außenpolitische Zusammenhänge der direkten Beobachtung durch die Öffentlichkeit weitgehend entziehen. Die öffentliche Meinung wird einen wichtigen Einfluss auf den außenpolitischen Entscheidungsprozess haben, wenn drei Bedingungen erfüllt sind:

• Erstens muss ein außenpolitisches Thema in der Öffentlichkeit salient sein, das heißt es muss als dringlich und wichtig erachtet werden.
• Zweitens muss die Öffentlichkeit über institutionalisierte Einflusskanäle verfügen - etwa durch allgemeine Wahlen oder in Form von Referenden (in Deutschland gibt es allerdings keine solchen Referenden auf Bundesebene).
• Drittens muss die inhaltliche Ausprägung der öffentlichen Meinung klar in eine Richtung weisen: Solange nicht mehr als 60 Prozent der Bevölkerung eine bestimmte Meinung vertreten, wird der Handlungsdruck auf die Regierung gering bleiben.

Wann redet die Gesellschaft in der Außenpolitik mit?

Ein eindringliches und folgenreiches Beispiel für den gesellschaftlichen Einfluss auf die Außenpolitik lieferte die Diskussion um einen möglichen Krieg gegen den Irak im Jahr 2002. Die deutsche Öffentlichkeit lehnte einen Angriff der USA gegen den Irak vehement ab, und Bundeskanzler Gerhard Schröder griff dieses Thema im Bundestagswahlkampf auf, um eine deutliche Antikriegsposition zu beziehen. Er grenzte sich damit von der Opposition ab und konnte die Wahlen für sich entscheiden. Im Hinblick auf die Außenpolitik hatte Schröders Festlegung jedoch den Effekt, dass andere Optionen in der deutschen Amerika- und Irakpolitik schon frühzeitig ausgeschlossen wurden.

Interessengruppen verfolgen ideelle aber auch materielle Ziele

Politische Parteien und Interessengruppen erfüllen als intermediäre Institutionen vergleichbare Funktionen: Sie aggregieren gesellschaftliche Interessen und artikulieren sie gegenüber dem Staat. Zugleich vermitteln sie der Gesellschaft politische Entscheidungen. Im Gegensatz zu Interessengruppen nehmen Parteien mit eigenen Programmen und Kandidaten an politischen Wahlen teil und dienen der Rekrutierung von Personal für öffentliche Ämter. Interessengruppen können danach unterschieden werden, ob sie in erster Linie die (zumeist materiellen) Interessen ihrer Mitglieder vertreten oder ob sie ideelle Ziele von öffentlichem Interesse verfolgen.

Außenhandel und Energie finden die Aufmerksamkeit von Interessengruppen

Je stärker das von einer Gruppe vertretene Interesse von einer außenpolitischen Frage betroffen ist, desto stärker wird sie mobilisiert sein. Daraus folgt eine Asymmetrie in der Bedeutung organisierter Interessen für die verschiedenen Sachbereiche deutscher Außenpolitik. Auf der einen Seite ist die Mobilisierung von Interessengruppen in Fragen der Sicherheitspolitik und der klassischen Diplomatie gering, da diese in der Regel keinen direkten Bezug zu den spezifischen Interessen gesellschaftlicher Gruppen haben. Eine bedeutende Ausnahme besteht hier für die Rüstungsindustrie bei militärpolitischen Entscheidungen, die der Industrie hoch dotierte Aufträge bescheren können. Auf der anderen Seite sind organisierte Interessen im Sachbereich der Wohlfahrt, etwa in der Außenhandels- oder der Energiepolitik, häufig stark mobilisiert.

Die Erfolge und Misserfolge deutscher Außenpolitik erklären sich letztlich oft dadurch, dass es einer Bundesregierung mal mehr und mal weniger gut gelingt, die vielfältigen internationalen und innenpolitischen Anforderungen in Einklang zu bringen.

Autoren

Alexander Höse, M.A., ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln. Dr. Kai Oppermann ist Akademischer Rat am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln.

Literatur

Harnisch, Sebastian (2006): Internationale Politik und Verfassung. Die Domestizierung der deutschen Sicherheits- und Europapolitik, Baden-Baden: Nomos.

Keohane, Robert O. (Hg.) (1989): International Institutions and State Power. Essays in International Relations Theory, Boulder, CO: Westview Press.

March, James G./Olsen, Johan P. (1989): Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, New York: The Free Press.

Moravcsik, Andrew (1997): „Taking Preferencs Seriously. A Liberal Theory of International Politics, International Organization, 51 (4), 513-553.

Moravcsik, Andrew (1993): „Introduction: Integrating International and Domestic Theories of International Bargaining", in: Peter B. Evans/Harold K. Jacobson/Robert D. Putnam (Hg.): Double Edged Diplomacy. International Politics and Domestic Bargaining, Berkeley, CA: University of California Press, 3-42.

Putnam, Robert D. (1988): „Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level-Games", International Organization, 42 (3), 427-461.

Waltz, Kenneth (1979): Theory of International Politics, Reading, MA: Addison-Wesley.

Wendt, Alexander (1999): Social Theory of International Politics, Cambridge, MA: Cambridge University Press.

Wolf, Klaus-Dieter (2000): Die Neue Staatsräson - Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft, Baden-Baden: Nomos.