Kaufmänner im Rathaus

Neues Kommunales Finanzmanagement: Ziele und Bestandteile

Früher herrschte in öffentlichen Verwaltungsbetrieben die Kameralisitik vor. Heute setzt sich hingegen mehr und mehr die doppelte Buchführung - die so genannte Doppik - durch. Unser ÖBWL-Experte verrät, welche Denkweise dahinter steckt.

Von Professor Dr. Falko Schuster, Fachhochschule für öffentliche Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen

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Der Vergleich des kaufmännischen Rechnungswesens mit dem öffentlichen Rechnungswesen ist in der Betriebswirtschaftslehre nicht neu. Das Thema Doppik oder Kameralistik hat zu zahlreichen wissenschaftlichen Veröffentlichungen geführt.[1] Inzwischen scheint sich sogar der Siegeszug des kaufmännischen Rechnungswesens abzuzeichnen. Besonders die Veränderungen auf der Ebene der Kommunalverwaltung werden nicht selten als Verdrängung der bisher praktizierten Verwaltungskameralistik durch die Rechnungslegung der Unternehmung interpretiert.

Zutreffend ist eine solche Deutung der aktuellen Entwicklung nicht. Anders als vielfach behauptet, tauschen gegenwärtig die kommunalen Verwaltungsbetriebe, also die Städte, Kreise und Gemeinden, keineswegs die Verwaltungskameralistik gegen die doppelte kaufmännische Buchführung aus, sondern es wird von ihnen ein völlig neues Rechnungssystem eingeführt, das Elemente des kameralen Rechnungsstils mit denen der kaufmännischen Buchführung verbindet.

Die theoretische Basis für diese Umgestaltung des öffentlichen Rechnungswesens hat Klaus Lüder mit dem Speyerer Verfahren gelegt[2], indem er das von Klaus Chmielewicz entwickelte Drei-Komponenten-System[3] aufgegriffen und speziell für den kommunalen Bereich weiterentwickelt hat. Für dieses neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen haben sich in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Bezeichnungen durchgesetzt. So wird es beispielsweise Neues Kommunales Finanzmanagement, NKF, Neues Kommunales Rechnungswesen, NKR, Neues Kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem, Verwaltungsdoppik oder Kommunale Doppik genannt.

Radikaler Umbau notwendig

Unabhängig davon, welcher dieser Begriffe gewählt wird, ist zu beachten, dass im öffentlichen Rechnungswesen Planung, Buchung und Abschluss stets eine Einheit bilden. Insofern führt die Einführung des NKF nicht nur zu einer anderen Form der Buchführung im engeren Sinn, sondern, was bedeutsamer ist, zu einer neuen Form der Haushaltsplanung und zu einem völlig neuen kommunalen Jahresabschluss.

Die Notwendigkeit für diesen radikalen Umbau des kommunalen Rechnungswesens resultiert aus gravierenden Veränderungen im kommunalen Zielsystem. Dabei werden die traditionellen Ziele des kommunalen Verwaltungsbetriebs nicht verdrängt, sondern ergänzt.

Die Kameralistik ist so konzipiert, dass sie den traditionellen Zielen des Staates oder einer öffentlichen Verwaltung Rechnung tragen kann. Einerseits geht es darum, die Zahlungsfähigkeit zu garantieren. Andererseits ist sicherzustellen, dass die Entscheidungen des Souveräns auch umgesetzt werden, wobei in einem demokratischen Staat die Bürgerinnen und Bürger den Souverän darstellen und über die entsprechenden Volksvertretungen, also beispielsweise Parlamente und Stadträte, ihren Willen zum Ausdruck bringen.

Im Hinblick auf die erste Zielsetzung, das heißt zur Liquiditätssicherung, bedarf es einer Rechnungslegung, die den Zahlungsmittelfluss abbildet, also mit den Größen Einzahlungen und Auszahlungen arbeitet. Man kann hier auch von einem Ein-Komponenten-System sprechen.

Im Hinblick auf das zweite Ziel, das heißt um sicherzustellen, dass die Entscheidungen des Souveräns befolgt werden, bedarf es eines Rechnungsstils, der einerseits die Ermächtigung, also die Vorgabe oder das Soll, berücksichtigt und andererseits nachzuweisen vermag, ob das Geplante auch umgesetzt wurde. Es muss erkennbar sein, inwieweit das Ist dem Soll entspricht. Insofern ist eine mehrstufige Rechnungslegung, eine Soll-Ist-Rechnung, erforderlich, die als das wichtigste Merkmal des kameralen Rechnungsstils angesehen werden kann.[4] In diesem traditionellen Rechenwerk der öffentlichen Verwaltung wird zunächst die geplante Zahlung verbindlich vorgegeben (das Haushaltssoll). Ausgewählte Personen dürfen dann aufgrund dieser Ermächtigung tätig werden und die Zahlung eines Betrages anordnen (Soll-Zahlung). Der betreffende Beleg, der diese Anordnung beinhaltet, wird einer speziellen Organisationseinheit, der Gemeindekasse, zugeleitet, durch die anschließend die angewiesene Geldbewegung, die Ist-Zahlung, vorgenommen wird. Die Beteiligung mehrerer Personen am Zahlungsvorgang (Trennungsgrundsatz und Mehraugenprinzip) gewährleistet in Verbindung mit dem öffentlichen Prüfungswesen, dass nur solche Zahlungen getätigt werden, zu denen der Souverän ermächtigt hat.

Die Kameralistik lässt sich somit als ein mehrstufiges Ein-Komponenten-System charakterisieren, das der Zahlungsfähigkeit des Verwaltungsbetriebs und der Durchsetzung der demokratischen Entscheidungen dient.

Einzahlungen und Auszahlungen greifen zu kurz

Mit zunehmender Bedeutung des Strebens nach intergenerativer Gerechtigkeit haben sich Veränderungen im Zielsystem der öffentlichen und speziell der kommunalen Verwaltungsbetriebe ergeben. Nunmehr reicht es nicht mehr aus, lediglich die Zahlungsfähigkeit des Verwaltungsbetriebs und die Durchsetzung der Ratsbeschlüsse sicherzustellen, sondern man muss zusätzlich dafür sorgen, dass der Wert der verbrauchten Güter nicht den Wert der geschaffenen Güter übersteigt. Sollen die künftigen Generationen nicht belastet werden, ist von jedem Verwaltungsbetrieb, also auch von einer Gemeinde, darauf zu achten, dass der hervorgerufene Gesamtressourcenverbrauch nicht größer ausfällt als das erzielte Gesamtressourcenaufkommen. Zieht man ein Begriffspaar aus dem betrieblichen Rechnungswesen heran, lässt sich die neue zusätzliche Zielsetzung der Kommunalverwaltung auch folgendermaßen formulieren: die Erträge sollen die Aufwendungen wenigstens erreichen. Es handelt sich dabei um eine Zielsetzung, die man als neuen Haushaltsausgleich bezeichnet und die inzwischen mit leichten Abwandlungen in den Gemeindeordnungen bzw. Kommunalfassungen sämtlicher Bundesländer ihren Niederschlag gefunden hat.

Inwieweit dieser Zielsetzung entsprochen wird, lässt sich mit der Kameralistik nicht nachweisen, da in diesem Ein-Komponenten-System, nur mit einem Begriffspaar, das heißt ausschließlich mit Einzahlungen und Auszahlungen gearbeitet wird. Aufwendungen und Erträge sind hingegen Inhalte des kaufmännischen Rechnungswesens, also der doppelten Buchführung. Es handelt sich um Größen, die in der Gewinn- und Verlustrechnung erfasst werden. Im Hinblick auf das Ziel der intergenerativen Gerechtigkeit ist somit die Übernahme des kaufmännischen Rechnungswesens nahe liegend, das mit zwei Komponenten arbeitet, und zwar mit einer Vermögens- und Schulden-Rechnung, der Bilanz, und einer Aufwands- und Ertrags-Rechnung, der Gewinn- und Verlustrechnung, die man auch Ergebnisrechnung nennen kann, wobei beide Rechnungen durch ein System der doppelten Buchführung miteinander verbunden sind.

Will man den traditionellen Zielen und der neuen Zielsetzung der Kommunalverwaltung gemeinsam Rechnung tragen, muss man das kaufmännische Zwei-Komponenten-System mit dem kameralen Ein-Komponenten-System verbinden und eine Drei-Komponenten-Rechnung praktizieren, die mit den drei Begriffspaaren Einzahlung und Auszahlung, Vermögen und Schulden sowie Aufwendungen und Erträge arbeitet und in drei abschließende Rechnungen einfließt, in die Finanzrechnung, in die Bilanz und in die Ergebnisrechnung.

Da im öffentlichen Rechnungswesen Planung, Buchung und Abschluss eine Einheit bilden, liegt es nahe, mit den drei Komponenten, das heißt mit den drei Begriffspaaren, auch auf der Planungsebene zu arbeiten. Die haushaltsrechtlichen Regelungen in den einzelnen Bundesländern sehen jedoch nur zwei Planungskomponenten vor, den Finanzplan und den Ergebnisplan. Eine Planbilanz wird nicht erstellt. Gleichwohl spricht man von einem doppischen Haushaltsplan.

Finanz- und Ergebnisplan werden im Rahmen des kommunalen Jahresabschlusses mit der Finanzrechnung oder Ergebnisrechnung konfrontiert, wobei wie in der Kameralistik für sämtliche Positionen Soll-Ist-Vergleiche durchgeführt werden. Weitere Bestandteile des neuen kommunalen Jahresabschlusses sind die bereits erwähnte Bilanz und die Teilrechnungen, die für die einzelnen Bereiche einer Gemeinde erstellt werden müssen und die ebenfalls Soll-Ist-Vergleiche beinhalten. Der NKF-Jahresabschluss lässt besonders deutlich erkennen, dass es sich beim Neuen Kommunalen Finanzmanagement um ein völlig neues Rechenwerk handelt, das einerseits kamerale Elemente, wie beispielsweise die Soll-Ist-Vergleiche, beinhaltet und andererseits Teile des kaufmännischen Rechnungswesens, wie beispielsweise die Bilanz und Ergebnisrechnung, aufweist.

Autor

Professor Dr. Falko Schuster lehrt Öffentliche Betriebswirtschaftslehre an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen

[1] Vgl. beispielsweise Eichhorn, Peter (Hrsg.): Doppik und Kameralistik - Festschrift für Prof. Dr. Ludwig Mülhaupt zur Vollendung des 75. Lebensjahres, Baden-Baden 1987.

[2] Vgl. Lüder, Klaus: Konzeptionelle Grundlagen des Neuen Kommunalen Rechnungswesens (Speyerer Verfahren), Stuttgart 1996.

[3] Vgl. Chmielewicz, Klaus: Betriebliches Rechnungswesen 1; Finanzrechnung und Bilanz, Reinbek bei Hamburg 1973, S.21.

[4] Vgl. hierzu auch Schneider, Dieter: Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 3. Auflage, München Wien 1987, S. 124.