Äpfel und Birnen

Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung

Vom Klassenbesten zu lernen, ist sicher kein falscher Vorsatz. Dieser Idee folgen Unternehmen seit Jahren. In der öffentlichen Verwaltung zeichnet sich hingegen ein anderes Bild: Sie agiert als Angebotsmonopolist marktfern, unterliegt keiner Marktkontrolle und tut sich schwer, eigene Schwachstellen und Verbesserungspotenziale zu erkennen. Ein Professor aus Nordrhein-Westfalen beantwortet die Frage, ob der Benchmark-Gedanke - der in Privatwirtschaft seit vielen Jahren gängige Praxis ist - in der öffentlichen Verwaltung helfen kann.

Von Professor Dr. André Tauberger, Fachhochschule für Rechtspflege NRW

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Im System unserer Marktwirtschaft werden die Entscheidungen privater Wirtschaftsunternehmen maßgeblich durch den Markt bestimmt, das heißt die Gesetze und Mechanismen des freien Marktes erfordern die ständige Optimierung der Leistungen hinsichtlich Kosten und Qualität. Dieses Prinzip wird als Motor für Wettbewerb, Flexibilität und Innovation der Wirtschaft angesehen. Für öffentliche Verwaltungen als Non-Profit-Organisationen, die diesem Wettbewerb nicht ausgesetzt sind, ist es schwierig, Ansatzpunkte für Leistungsverbesserungen zu finden.

Fehlende Effizienz und Effektivität

Durch den mangelnden Wettbewerbsmechanismus fehlt der öffentlichen Verwaltung ein objektiviertes Bewertungsinstrument für eine effektive und effiziente Ressourcenallokation. Öffentliche Verwaltungen handeln in der Regel als Angebotsmonopolisten und weitgehend marktfern. Daraus entsteht eine Tendenz der öffentlichen Verwaltung, die eigenen Interessen in den Vordergrund zu rücken. Sie unterliegen nicht den Kontrollmechanismen des Marktes, sondern eigenen Mechanismen, die sich nur vereinzelt und fragmentarisch an Nachfrage, Effizienz und Effektivität ausrichten und vielmehr vergangenheits- und bedarfsorientiert sind.

Dies wirkt sich nicht nur auf die Kosten, sondern auch auf die Qualität der Leistungen negativ aus. Auch die Beurteilung der einzelnen Leistungen der öffentlichen Verwaltung ist aufgrund fehlenden Wettbewerbs und damit sachlicher Vergleichsmaßstäbe problematisch. Für die öffentlichen Verwaltungen wird die Schaffung echten Wettbewerbs kaum möglich sein.

Benchmarking freiwillig

Mit Hilfe der Methode des Benchmarking, insbesondere durch den vergleichenden Aspekt dieses Instruments, lassen sich jedoch Ineffektivitäten und Ineffizienzen auch ohne die konventionellen Marktmechanismen aufdecken, analysieren und beseitigen. Somit kann durch Benchmarking ein Wettbewerbssurrogat beziehungsweise ein Quasi-Wettbewerb im Bereich öffentlicher Dienstleistungen geschaffen und etabliert werden.^_[1] Die Anwendung des Benchmarkingprinzips in der öffentlichen Verwaltung basiert jedoch auf Freiwilligkeit, da ein externer Handlungsdruck lediglich latent vorhanden ist und das Optimierungspotenzial, das Benchmarking bietet, häufig nicht erkannt und ausgeschöpft wird.^_[2]

Maßgebend geprägt wurde das Benchmarkingkonzept von Dr. Robert Camp. Er beschreibt den Benchmarkingbegriff wie folgt:

„Benchmarking is the search for industry best practices that lead to superior performance."_^[3]

Benchmarking ist ein kontinuierlicher Prozess, bei dem Produkte, Dienstleistungen und insbesondere Prozesse und Methoden betrieblicher Funktionen über mehrere Unternehmen hinweg verglichen werden.

^_[4]

Ständige Suche nach besseren Lösungen

Dabei sollen die Unterschiede zu anderen Unternehmen offen gelegt, die Ursachen für die Unterschiede und Möglichkeiten zur Verbesserung aufgezeigt sowie wettbewerbsorientierte Zielvorgaben ermittelt werden. Der Vergleich findet dabei mit Unternehmen statt, die die zu untersuchende Methode oder den Prozess hervorragend beherrschen._^[5]

Benchmarking ist damit ein branchenneutraler, fortlaufender und systematischer Prozess zur Bewertung von Organisationen, Prozessen, Produkten und Dienstleistungen, der die besten Lösungen finden soll, um überdurchschnittliche Leistungen zu ermöglichen.^[6] Benchmarking bedeutet das Erreichen von Bestleistungen und die ständige Suche nach besseren Lösungen durch einen systematischen Vergleich mit anderen. Kurz gesagt: Lernen vom Klassenbesten um selbst der Beste zu werden!

Keine statische Best-of-Lösung

Dabei darf nicht übersehen werden, dass das unreflektierte Kopieren von Methoden und Strukturen des Besten in der Regel zu Misserfolgen führt, wenn sie der eigenen Situation nicht gerecht werden. Das Benchmarking schlägt keine statische "Best-of"-Problemlösung vor, sondern bietet der öffentlichen Verwaltung die Möglichkeit, eigene Schwachstellen und Verbesserungspotentiale kontinuierlich zu erkennen und dieses Verständnis in Veränderungs- und Verbesserungsprozessen umzusetzen.

Häufig bleibt diese Chance in der öffentlichen Verwaltung jedoch mit dem Hinweis auf die Einmaligkeit von Leistungen und Rahmenbedingungen der Leistungserstellung und die damit verbundene Unvergleichbarkeit ungenutzt. Das Argument vom Vergleich von Äpfeln und Birnen wird im Zusammenhang von Benchmarking-Untersuchungen in der öffentlichen Verwaltung ständig genannt.

Leistungen durchaus vergleichbar

Es greift vielfach zu kurz, denn viele Leistungen können durchaus verglichen werden, selbst wenn unterschiedliche Voraussetzungen vorliegen. Die Kunden der öffentlichen Verwaltung haben, ungeachtet eventueller unterschiedlicher Voraussetzungen, Anspruch auf gleichermaßen gute und preisgünstige Verwaltungsleistungen. Es kommt daher hauptsächlich auf das Ergebnis des Verwaltungshandelns an und deswegen ist auf dieser Basis die Vergleichbarkeit in der Regel gegeben.^[7] Bei der Einführung eines Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung lassen sich aber noch weitere Hindernisse identifizieren:

Benchmarking bei Massenprodukten

Die Verwaltungskultur ist durch den Gleichheitsgedanken geprägt. Individuelle Verantwortung habe deshalb einen eher geringen Stellenwert und

• hervorstechende Verbesserungen würden oft mehr politisch als betriebswirtschaftlich bewertet;
• Abläufe sind in der Regel auf dem Verordnungswege geregelt (Legalitätsprinzip), so dass sich Lernprozesse nur langsam implementieren lassen;
• Verwaltungsmitarbeiter sind mit ihrem Pensum mehr als ausgelastet, was dazu führt, dass die Anwendung des Benchmarking von der Routine- und anderen Sachgeschäften verdrängt wird._^[8]

An diesem Punkt stellt sich die Frage, welche Bereiche der öffentlichen Verwaltungen für ein Benchmarking in Frage kommen. Geeignet sind alle Bereiche, in denen Massenprodukte auf Basis standardisierter Produktbeschreibungen erstellt werden (wie etwa Baugenehmigungen, Bearbeitung von Steuerbescheiden, Erstellung von Beihilfebescheiden oder Eintragungen ins Handelsregister) sowie sämtliche Verwaltungs- und Managementfunktionen.

Autor

Professor Dr. André Tauberger leitet seit 1999 als ordentlicher Professor das Zentrum für Betriebswirtschaft an der Fachhochschule für Rechtspflege NRW.

[1] Grieble, O., Scheer, A.-W.: Grundlagen des Benchmarkings öffentlicher Dienstleistungen, in: Scheer, A.-W. (Hrsg.): Veröffentlichungen des Instituts für Wirtschaftsinformatik, Nr. 166, Saarbrücken, Universität des Saarlandes, 2000, S. 5

[2] Grieble, O.: Prozessorientiertes Vorgehensmodell für das Benchmarking von Dienstleistungen, in: Scheer, A.-W. (Hrsg.): Veröffentlichungen des Instituts für Wirtschaftsinformatik, Nr. 172, Saarbrücken, Universität des Saarlandes, 2003, S. 1

[3] Camp, R.C.: Benchmarking - The search for industry best practices that lead to superior performance, Milwaukee (Wisconsin), 1989, S. 10

[4] Spendolini, M. J.: The benchmarking book. New York [u. a.] : American Management Ass., 1992

[5] Horváth, P., Herter, R.N.: Benchmarking - Vergleich mit den Besten der Besten, in: Controlling, Heft 4, 1992, S. 4-11

[6] vgl.: Schmelzer, H.J., Sesselmann, W.: Geschäftsprozessmanagement in der Praxis, 3. Aufl., München, Wien, 2003, S. 14

[7] vgl.: Rede von Prof. Dr. Adamaschek vom Institut für Organisations- und Strategieentwicklung Herten auf der 4. Tagung der Behördenleitungen des Bundes "Wettbewerb in strategischen Politikfeldern als Quelle für Leistung und Innovation" am 14.09.2004

[8] vgl.: Schedler, K.:  Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung, Bern, Stuttgart, Wien, 1995, S. 202