(K)ein Superstaat

Die EU: effizient, effektiv und demokratisch?

Der Europäischen Union gehören 27 Staaten an. Allein in der Kommission arbeiten Tag für Tag mehr als 23.000 Beamte. Entscheidungen müssen im Konsens getroffen werden, was manchmal zu einem aufwändigen Ping-Pong-Spiel zwischen verschiedenen EU-Organen führt. Unsere Europa-Expertin aus Osnabrück geht der Frage nach, wie effizient, effektiv und demokratisch die Europäische Union tatsächlich ist.

Von Universitätsprofessor Dr. Ingeborg Tömmel, Universität Osnabrück

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Wer kennt sie nicht, die Vorwürfe an die Adresse Brüssels, und damit an die Adresse der EU: Da sitzt eine aufgeblähte und ineffiziente Bürokratie, die Kommission, die unsinnige Gesetze erlässt, unsere Steuergelder verschwendet und obendrein auch noch korrupt ist.

Und noch mehr der Vorwürfe: Ministerrat und Europäischer Rat sind nicht besser. Sie halten endlose Sitzungen ab und streiten sich, ohne vorwärts weisende Entscheidungen zu treffen. Von Gipfel zu Gipfel werden wichtige Themen aufgeschoben. Kommt es dann aber doch zu Entscheidungen, dann sind sie ganz bestimmt nicht im Interesse der Bürger: Erinnert sei nur an den Euro, der zum Teuro wurde; an die Osterweiterung, die zum Sozialdumping einlädt, und die verschiedenen Revisionen der EU-Verträge, die ganz offensichtlich durchgesetzt werden, auch wenn die Bürger nein sagen.

Das Parlament weckt nach Meinung vieler ebenfalls kaum Vertrauen: Es ist eine teure Schwatzbude, ohne weit reichende Kompetenzen, ohne ein wirkliches Mandat der Bürger, ohne Legitimation. Kurzum: der EU fehlt es an Effizienz, Effektivität und demokratischer Verfasstheit.

Stimmt dieses Bild, das die Medien immer wieder heraufbeschwören und auf das sogar Politiker in Wahlkampfzeiten gerne zurückgreifen?

Sucht man eine Antwort auf diese Frage, so ist zunächst festzuhalten: Die EU ist kein (supranationaler) Staat. Ergo kann man sie auch nicht mit den Kriterien messen, die gewöhnlich an nationale Staaten angelegt werden. Die EU ist nach wie vor ein Staatenverbund, der allerdings ein einmaliges Ausmaß an Integration zwischen seinen Mitgliedern erreicht hat. Das bedeutet: die Aufgaben der Union bestehen in erster Linie darin, gemeinsame Lösungen für Probleme zu finden, die sich aus der zunehmenden Interdependenz zwischen den Beteiligten und den dabei auftretenden Externalitäten ergeben. Fragt man vor diesem Hintergrund, wie effizient, effektiv und demokratisch ist die EU, dann fällt das Bild etwas anders aus.

Wie effizient ist die EU?

Die Frage kann man dahingehend konkretisieren, ob die Struktur des EU-Systems den zu lösenden Problemen angemessen ist; ob die Verwaltung entsprechend ausgestattet ist - oder aufgebläht, und ob die Entscheidungsverfahren adäquat organisiert sind. Die Union umfasst zwar eine Reihe von Organen, die in einem aufwändigen Ping-Pong-Verfahren Entscheidungen treffen. Die Kommission erarbeitet die Gesetzesvorlagen, Rat und Parlament entscheiden darüber. Auf den ersten Blick erscheint das aber nicht viel anders als Entscheidungen in einem Zweikammernsystem auf nationalem Niveau. Beispielsweise in der BRD erarbeitet die Regierung eine Vorlage und der Bundestag sowie der Bundesrat entscheiden. Allerdings ist der Rat der EU ein schwieriges Entscheidungsgremium, und oft kommt es zu verzögerten oder gar Nichtentscheidungen; ein Konsens kommt meist erst nach längeren Verhandlungsphasen zustande.

Es wäre aber zu einfach, dies als Ineffizienz abzutun. Anders als nationale politische Systeme müssen EU-Regelungen inzwischen auf 27 teilweise sehr unterschiedliche nationale Systeme angewendet werden. Vor diesem Hintergrund ist es mehr als sinnvoll, die Folgen solcher Entscheidungen für die einzelnen Staaten so genau wie möglich einzuschätzen und somit die Gesetzesvorlagen abzuändern, bis sie für alle passend sind und damit ein Konsens gefunden ist.

Dass Letzterer nicht zwangsweise auf dem Niveau des kleinsten gemeinsamen Nenner zustande kommt, wie immer wieder behauptet wird, sondern wesentlich höher ausfallen kann, liegt daran, dass die konsensorientierten EU-Gremien durchaus in der Lage sind, zögerliche oder skeptische Vertreter nationaler Staaten vom Nutzen weitergehender Regelungen zu überzeugen. Über den Umweg der EU gelingt es somit häufig, nationale Standards untereinander anzugleichen und insgesamt das Regelungsniveau zu erhöhen. Ein gutes Beispiel hierfür ist die Umweltpolitik der EU.

Trotzdem bleibt festzuhalten, dass die Entscheidungsfähigkeit der EU eingeschränkt ist, weil der Dissens zwischen den Beteiligten häufig groß ist. Umgekehrt wären allerdings einfache Mehrheitsentscheidungen alles andere als effizient, würden sie doch die Interessen einer Reihe von Mitgliedstaaten ignorieren und damit langfristig das EU-System destabilisieren und deligitimieren.

Residiert in Brüssel ein Wasserkopf?

Mit circa 23.500 Beamten verfügt die Kommission über den größten Verwaltungsapparat der EU. Das erscheint zunächst viel, entspricht aber in etwa nur dem Umfang eines großen Ministeriums in einem Mitgliedstaat oder der Verwaltung einer Großstadt. Alle anderen Organe der EU haben wesentlich kleinere Verwaltungen. Gemessen am Umfang der EU, der stetig wachsenden Aufgabenfülle und dem Sprachenproblem - ein Drittel der Kommissionsbeschäftigten entfällt auf den Übersetzungsdienst - ist die Kommission eher unzureichend ausgestattet. Deshalb werden viele Aufgaben delegiert: in erster Linie an die nationalen und regionalen Regierungen und Verwaltungen, aber auch an unabhängige Agenturen mit Spezialaufgaben - die wichtigste ist die Europäische Zentralbank - oder an nichtstaatliche Akteure.

Da die delegierten Aufgaben zumeist neben anderen wahrgenommen werden, ist diese Verfahrensweise zumindest für die europäische Ebene als effizient zu werten. Insgesamt mag es allerdings zu einer Reihe von Ineffizienzen kommen, zumal wenn die einbezogenen Akteure und Institutionen ihren Aufgaben nicht gewachsen sind.

Aber, ist die EU auch als effektiv zu werten?

Haben ihre Politiken die gewünschten Effekte oder führen sie ins Leere oder, schlimmer noch, zu ihrem Gegenteil? Diese Frage ist nicht einfach zu beantworten, denn die EU betreibt inzwischen ein breites Spektrum von Politiken, für die sie aber in unterschiedlichem Maße über Kompetenzen verfügt. Europäische Politiken überlagern somit auf vielfältige Weise die der nationalen Ebene und transformieren die letzteren mehr oder weniger nachhaltig. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Steuerungsketten im Falle der EU zumeist sehr lang sind: Nur selten kann die Union direkt steuernd und regelnd in gesellschaftliche oder ökonomische Entwicklungen eingreifen. Zumeist steuert sie lediglich die Steuerungsakteure, die nationalen Regierungen, durch entsprechende Rahmenregelungen, finanzielle Anreize oder auch nur koordinative Verfahren.

Wie effektiv sie darin ist, hängt somit auch von der Bereitschaft, dem Engagement und den Kapazitäten der nationalen Regierungen zur Umsetzung europäischer Politiken ab. Zudem hängt es davon ab, ob und in welchem Maße die mitgliedstaatlichen Akteure kooperativ im Sinne der europäischen Zielsetzungen handeln oder eigene Ziele verfolgen. Europäische Politiken können somit auf dem Wege ihrer Implementation in den Mitgliedstaaten zielkonform umgesetzt oder aber erheblich reduziert und deformiert werden. Empirische Studien belegen ein beachtliches Maß an Regelbefolgung, wenn es um die Umsetzung europäischer Richtlinien in nationale Gesetze geht.

Schwieriger wird es im Falle des Vollzugs dieser Gesetze, hier kommt es zu erheblichen Defiziten. Bei distributiven Politiken, wie beispielsweise der Regionalpolitik, fällt das Bild ebenfalls gemischt aus. Allerdings wurde über den Einfluss der EU in zahlreichen Mitgliedstaaten eine Verbesserung der Performanz der öffentlichen Verwaltung bei der Umsetzung von Projekten und Programmen erreicht. Bei Politiken, die lediglich auf der europäischen Ebene koordiniert werden, ist die Bilanz noch bescheidener. Die Beurteilung der Effektivität solcher Politiken, die auf eine Veränderung der Einstellung der nationalen und subnationalen Akteure setzen, ist aber nur nach einer längeren Implementationsphase möglich und sinnvoll.

Damit stellt sich als Letztes die Frage: Wie demokratisch ist die EU?

Entwickelt sie sich zum Superstaat, in dem politische Eliten hinter verschlossenen Türen gesetzliche Regelungen und bleibende Kompetenzübertragungen auf der europäischen Ebene aushandeln, die nicht im Interesse der Bürger sind? Auch hier fällt eine klare Antwort schwer.

Europäische Entscheidungen sind in der Regel durchaus demokratisch legitimiert, werden sie doch vom Europäischen Parlament gemeinsam mit dem Ministerrat getroffen. Allerdings ist die Legitimität beider Gremien eingeschränkt. Zudem fehlt es ihren Entscheidungen an Transparenz, womit deren Beurteilung durch die Bürger erheblich erschwert wird. Das Parlament fungiert als direkt gewählte Vertretung der Völker Europas als deren Repräsentant; die niedrige und weiterhin sinkende Wahlbeteiligung schmälert aber seine Legitimität. Der Rat setzt sich aus Regierungsvertretern zusammen, die zumindest indirekt legitimiert sind, da sie die gewählte Regierungsmehrheit der nationalen Ebene repräsentieren. Jedoch handelt es sich um Vertreter der Exekutiven, womit in der europäischen Gesetzgebung das Prinzip der Gewaltenteilung verletzt wird. Europäische Entscheidungsverfahren sind zudem wegen der Vielzahl der beteiligten Akteure - zu den offiziellen Organen kommt noch eine Reihe von informellen Beratungsgremien hinzu - äußerst intransparent, weshalb den Bürgern in Wahlen eine rationale Entscheidungsgrundlage fehlt.

Problematischer noch sind Entscheidungen über Vertragsänderungen, die das Ausmaß der Befugnisse der europäischen Ebene bestimmen und somit tendenziell die demokratische Verfasstheit der Mitgliedstaaten unterminieren. Hier sind es ausschließlich die Vertreter der nationalen Regierungen, die über die Entscheidungsmacht verfügen. Die Systementwicklung der EU findet somit bisher weitgehend ohne die Legitimierung durch demokratisch gewählte Organe statt. Allerdings müssen Vertragsänderungen nach ihrer Aushandlung auf der europaeischen Ebene in den Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Dies geschieht zumeist über die nationalen Parlamente. Lediglich in den Fällen, in denen Referenden durchgeführt werden, haben die Bürger Europas eine direkte Stimme. Und diese haben sie bisher vorwiegend dazu genutzt, mit einem klaren Nein das europäische Elitenprojekt zumindest abzubremsen.

Die negativen Referenden zeigen denn auch, dass die wesentlichen Kluftlinien im politischen System der EU nicht zwischen den politischen Parteien, etwa entsprechend dem rechts-links Spektrum, verlaufen, sondern zwischen integrationsorientierten Eliten und einer zunehmend euroskeptischen Öffentlichkeit. Obwohl das EU-System im formalen Sinne durchaus zureichend demokratisch legitimiert ist, finden die Präferenzen der Bürger faktisch kaum Berücksichtigung. Es bedarf also noch einer Reihe von institutionellen und prozeduralen Innovationen, nicht nur auf der europäischen Ebene, sondern auch in den Mitgliedstaaten, um das System demokratisch auszugestalten. Dies würde zugleich positive Rückwirkungen auf seine Effizienz und Effektivität haben.

Autorin

Universitätsprofessorin Dr. Ingeborg Tömmel lehrt Internationale und Europäische Politik an der Universität Osnabrück.