Keineswegs nur eine Lobby

Gewerkschaften: Außenbeziehungen und Effekte

Warum steigen Löhne? Weil Gewerkschaften mit den Arbeitgebern regelmäßig im Namen ihrer Mitglieder - den Arbeitnehmern - darüber verhandeln. Gewerkschaften sind nicht nur auf dem Arbeitsmarkt aktiv. Ihre Bedeutung erstreckt sich auch auf die Gesamtwirtschaft und die Gesellschaftspolitik. Ein Arbeitspolitikexperte vom Bodensee beleuchtet die Rolle der Gewerkschaften in Deutschland genauer.

Von Professor Dr. Berndt Keller, Universität Konstanz

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Was ist eigentlich eine Gewerkschaft? Es handelt sich dabei um eine freiwillige, auf Dauer angelegte Interessenvereinigung von abhängig beschäftigten Arbeitnehmern mit dem Ziel der Absicherung und Verbesserung ihrer wirtschaftlichen und sozialen Lage sowie ihrer Arbeits- und Lebensbedingungen. Gewerkschaften verfolgen das Ziel, Strukturen und Prozesse der Arbeitsmärkte faktisch zugunsten ihrer Mitglieder, programmatisch zugunsten aller Arbeitnehmer zu kontrollieren oder zumindest zu beeinflussen.

Die im Grundgesetz verankerte Tarifautonomie bildet den Rahmen des gewerkschaftlichen Handelns. Die Tarifparteien - also die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften - sind demnach frei und können Tarifverträge ohne staatliche Eingriffe aushandeln. Zu den wichtigsten Instrumenten der Gewerkschaften zählen der Tarifvertrag und das Streikrecht.

Gewerkschaften agieren allerdings nicht nur auf dem Arbeitsmarkt. Sie sind auch Interessenvertretung der Arbeitnehmer im politischen Raum - vor allem gegenüber Regierung, Parlament und Öffentlichkeit. Außerdem sind sie an so genannten Selbstverwaltungsorganen, zum Beispiel der Sozialversicherung, beteiligt.

Unterschiedliche Interessen bündeln

Im „rheinischen Kapitalismus" sind sie traditionell - und zumindest bis in die 1990er Jahre - nicht nur als Sozialpartner von Staat und Arbeitgeberverbänden rechtlich und faktisch anerkannt, sondern als Interessengruppen in die Wirtschafts- und Sozialordnung oder in das politökonomische Institutionengefüge durch Mitbestimmung sowie Tarifautonomie eingebunden.

Was steckt hinter dem „rheinischen Kapitalismus"?

Der Begriff rheinischer Kapitalismus bestimmte die wissenschaftliche und öffentliche Diskussion der 1990er Jahre, als mit dem Zusammenbruch der (real-)sozialistischen Staaten der „Systemwettbewerb" zu Ende war. Der ordnungspolitische Vergleich kapitalistischer Staaten unterschied zwei Modelle, das angelsächsisch-neo-amerikanische sowie das rheinische in den deutschsprachigen und skandinavischen Ländern. Ersteres favorisiert Kurzfristdenken und schnelle Gewinne, letzteres fördert gemeinsame Erfolge, korporatistischen Konsens und Machtausgleich zwischen Interessengruppen und Verbänden sowie langfristige Orientierung. Zumindest bis zur aktuellen Krise hielten viele Beobachter und Experten ersteres für attraktiver und überlegen („shareholder capitalism"). Inzwischen setzt sich die Meinung durch, dass (nicht nur Finanz- und Kapital-)Märkte der stärkeren politischen Regulierung bedürfen.

Der Deutsche Gewerkschaftsbund, kurz DGB genannt, als Dachorganisation der Einzelgewerkschaften verfolgt vor allem die Aufgabe der Vertretung der „gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Interessen der Arbeitnehmer" gegenüber Staat und Öffentlichkeit. Er dient als informelle Koordinationsinstanz der heterogenen Interessen der Einzelgewerkschaften sowie als deren politisches Repräsentations- und besonders Lobbyorgan nach außen. Sein Ziel: Die gesetzlichen Rahmenbedingungen beeinflussen.

Frei von Weltanschauungen und Ideologien

Die deutschen Gewerkschaften ähneln den skandinavischen und sind gemäß dem Industrieverbandsprinzip organisiert. Dies unterscheidet sie deutlich von zum Beispiel britischen, französischen oder italienischen Gewerkschaften. Dieses Industrieverbandsprinzip bedeutet, dass im Gegensatz zu Berufs- oder Betriebsverbänden in einer Branche nur eine einzige Gewerkschaft bestehen soll; Kriterien wie Beruf, Status, Qualifikation, Betriebszugehörigkeit, politische Einstellung oder Religion der Arbeitnehmer soll keine Bedeutung zukommen.

Industriegewerkschaften sind in der Regel Einheitsgewerkschaften - das heißt im Gegensatz zu Richtungsgewerkschaften - weltanschaulich oder ideologisch und (partei-)politisch grundsätzlich unabhängig und neutral. Aber: Dieses Prinzip bedeutet nicht, dass keinerlei Verbindungen zu politischen Parteien bestehen oder sie sich jeglicher Stellungnahme im politischen Willensbildungsprozess zu enthalten haben. Die Beziehungen der Gewerkschaften waren in der Vergangenheit zur SPD durchaus eng.

Die Merger Mania der 1990er Jahre

Diese Organisationsstrukturen etablierten sich nach dem zweiten Weltkrieg in der so genannten Rekonstruktionsphase 1948 und 1949. Über mehrere Jahrzehnte blieben sie erstaunlich stabil. Seit Mitte der 1990er Jahre schlossen sich in kurzen zeitlichen Abständen eine Reihe von Gewerkschaften des industriellen und Dienstleistungssektors zusammen (merger mania).

Die Folge war ein erheblicher Konzentrationsprozess: Die Anzahl der Mitgliedsorganisationen des DGB halbierte sich innerhalb weniger Jahre von 16 auf 8. Das wichtigste Resultat ist die Gründung der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di als Zusammenschluss von fünf Einzelorganisationen mit dem Ziel, eine effektivere Interessenpolitik als die vorher gespaltenen Interessenvertretungen zu betreiben. Weiterhin ist aufgrund seiner Größe der Zusammenschluss auch der Zusammenschluss zur IG Bergbau, Chemie und Energie IG BCE relevant.

Eine Gewerkschaft für mehrere Branchen

Die Folge dieser Entwicklungen ist der Übergang von bis dato dominierenden Industrie- zu Multibranchengewerkschaften. Letztere sind in noch stärkerem Maße als erstere durch eine erhebliche Heterogenität der Mitgliederinteressen charakterisiert.

Der mit diesen Zusammenschlüssen verbundene Übergang zu „allgemeinen" Gewerkschaften begünstigt eine Abnahme der Integrationsfähigkeit an den Rändern der Organisationsbereiche; er trägt bei zur Renaissance von Berufs- und Standesverbänden oder zur „Syndikalisierung" der Interessenpolitik sowie zur Abkehr vom Prinzip der Tarifeinheit („ein Betrieb, ein Tarif").

Klein und dennoch mächtig

Kleine, hochgradig organisierte Verbände sind unter anderem die Vereinigung Cockpit, der Marburger Bund oder die Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer. Diese Verbände verfolgen homogene (Berufs-)Interessen - ohne die notwendige Solidarität zwischen starken und schwachen Arbeitnehmergruppen üben zu müssen. Sie können ihre gruppenspezifischen Ziele durchsetzen, weil ihre Mitglieder in Funktionen tätig sind, deren Erbringung für die Öffentlichkeit wichtig oder für die Kunden sensibel ist, und sie daher über ein hohes Drohpotenzial verfügen.

Die im Prinzip nivellierende Wirkung inklusiver Solidarität nimmt infolge dieser isolierten Aktionen kleiner Gruppen ab. Eine unbeachtete Folge der exzessiven Ausnutzung von Drohpotential besteht darin, dass die Interessen der weniger verhandlungsstarken und konfliktfähigen Gruppen in den internen Auseinandersetzungen über die Verteilungsmasse in geringerem Maße Berücksichtigung finden; die Unterschiede in den Arbeitsbedingungen zwischen Gruppen nehmen zu.

Knackpunkt Organisation

Ein hoher Organisationsgrad ist eine notwendige, wenngleich noch keine hinreichende Voraussetzung für Verhandlungsmacht (bargaining power) und Durchsetzungsfähigkeit von Interessen nach außen sowie für die Repräsentativität von Verbänden. Der (Gesamt-)Organisationsgrad lag lange Jahre bei über 30 Prozent; er stieg nach der deutschen Vereinigung kurzfristig steil an („Vereinigungsboom"). Seitdem treten deutliche Mitgliederverluste in sämtlichen Organisationsbereichen ein, vor allem in den neuen Bundesländern.

Der (Netto-)Organisationsgrad beträgt nur noch rund 20 Prozent und hat damit seinen historischen Tiefstand erreicht. Inzwischen sind weniger Arbeitnehmer organisiert als in der Bundesrepublik vor der Vereinigung. Im internationalen Vergleich setzen die Mitgliederrückgänge spät ein und sind besonders ausgeprägt.

Dieser anhaltende Trend sinkender Organisationsgrade hat Konsequenzen nicht nur für die Sicherung der finanziellen und personellen Ressourcen, die für die verbandsinterne Erstellung der Dienstleistungen notwendig sind. Sie beeinträchtigt auch die Handlungsfähigkeit nach außen, weil sie zu abnehmender Verhandlungs- und Durchsetzungsmacht gegenüber Arbeitgeberverbänden führt, und schwächt die politische Legitimation in der Öffentlichkeit. Die Folgen des Mitgliederschwundes gehen also über Budgetrestriktionen weit hinaus.

Deutschland: moderate Lohnentwicklung

Die aktuelle Tarifpolitik steht unter den Vorzeichen andauernd hoher Arbeitslosigkeit, abnehmender Mitgliederzahlen und Organisationsgrade sowie wechselhafter ökonomischer Rahmenbedingungen. Die Lohn- und Gehaltstarifverträge sind in der Mehrzahl der Branchen und Jahre durch moderate Tariferhöhungen gekennzeichnet, die aus gewerkschaftlicher Perspektive den kostenneutralen Verteilungsspielraum aus Preissteigerungsrate und Produktivitätszuwachs nicht ausschöpfen (können).

Die Lohnstückkosten entwickeln sich aufgrund der moderaten Tarifpolitik günstiger als in der Mehrzahl der wichtigen Konkurrenzländer. Die Außenhandelsüberschüsse sind beträchtlich, während die schwache Entwicklung der Binnenkonjunktur kaum für Beschäftigungsimpulse sorgt.

Neben der Entwicklung der Höhe der Entgelte ist deren Struktur und Differenzierung von Bedeutung. Im Gegensatz zu häufigen Behauptungen einer starren, relativ engen Lohnstruktur oder einer „Lohnkompression" gilt, dass seit etwa Mitte der 1990er Jahre die Lohnspreizung - vor allem im Niedriglohnbereich - deutlich zunimmt. Die Tarifkonflikte, die im Gegensatz zu früheren Phasen zunehmend defensiven Charakter haben, nehmen in einzelnen Jahren zu. Seit langem ist ein Trend zu längeren als den früher üblichen etwa einjährigen Laufzeiten der Lohn- und Gehaltstarifverträge zu konstatieren.

Eine Frage der Logik

Bei Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften ist zwischen Mitgliederlogik (logic of membership) und Einflusslogik (logic of influence) zu unterscheiden: Nach außen und damit gegenüber den anderen Akteuren verfügen Industriegewerkschaften zumindest in den wichtigen Zweigen der Volkswirtschaft über ein effektives Monopol der ökonomischen und politischen Interessenvertretung. Sie müssen stärker als Berufsverbände Rücksicht nehmen auf die Randbedingungen ihres Handelns in Form gesamtwirtschaftlicher Folgen ihrer Verbandspolitik, unter anderem für Beschäftigungsniveau, Preisniveaustabilität, Wirtschaftswachstum. Dies ist notwendig, weil sie die Bereitstellung dieser Güter wesentlich beeinflussen.

Die gesamtwirtschaftliche Rolle

Seit den 1980er Jahren findet im Rahmen einer neu entfachten „ökonomischen" Gewerkschaftsanalyse eine intensive Diskussion statt über die Wirkungen und Folgen des Handelns der Gewerkschaften als Institutionen des Arbeitsmarktes im Rahmen der gesellschaftspolitischen, vor allem aber der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Die insgesamt positive Einschätzung läuft auf eine gewisse Rehabilitierung der Wirkungen und Einflussnahmen von Gewerkschaften hinaus.

Sie sind nicht, wie die traditionell-orthodoxe Analyse einer vollkommenen Wettbewerbswirtschaft voraussetzt, als Störfaktoren oder monopolistische Institutionen mit unerwünschten negativen Wohlfahrts- oder Effizienzeffekten (auf Entgelte, restriktive Arbeitspraktiken, Investitionsentscheidungen, Arbeitskampfhäufigkeit und -dauer, Profite etc.) anzusehen. Sie sind vielmehr als soziopolitische und kooperative Institutionen („collective voice institutions") mitverantwortlich für empirisch nachweisbare positive Wohlfahrtseffekte (vor allem durch Wahrnehmung der Ordnungsfunktion sowie durch produktivitäts- und effizienzsteigernde Wirkungen).

Ein Blick über die Landesgrenze

In Deutschland wurden diese Fragestellungen einer strikt ökonomisch orientierten Analyse später aufgegriffen als in den USA. Im Gegensatz zu den USA oder Großbritannien muss aufgrund andersartiger institutioneller Bedingungen, das heißt der dualen Struktur der Arbeitsbeziehungen oder Interessenrepräsentation im Gegensatz zur monistischen, unterschieden werden zwischen Effekten von Betriebsräten als betrieblicher, gesetzlich vorgegebener und von Gewerkschaften als sektoraler, freiwilliger Interessenvertretung.

Außerdem müssen sowohl der Einfluss der Arbeitsgesetzgebung („Verrechtlichung") oder der Regulierung seitens des Staates als auch die spezifischen Organisationsformen der Tarifparteien berücksichtigt werden. Schließlich muss die abhängige Variable jeweils spezifiziert werden - zum Beispiel Entgelte, Fluktuation bzw. Kündigung, Beschäftigungsentwicklung, Produktivität, Profitabilität, Investitionen, Arbeitskosten.

Autor

Dr. Berndt Keller ist Professor für Arbeitspolitik an der Universität Konstanz.