Wohlfahrt, Recht und Sicherheit

Rückkehr des starken Staates? Wider eine eindimensionale Diskussion.

Globalisierung, technischer Wandel, knappe Ressourcen und weltweite Krisen: Diesen Herausforderungen muss ein moderner Staat gewachsen sein, denn er bietet den politischen Akteuren den Rahmen zur Problemlösung. Unser Politikexperte aus Hagen geht der Frage nach, welchem Wandel der Staat heutzutage unterliegt.

Von Professor Dr. Arthur Benz, FernUniversität in Hagen

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Die aktuelle Wirtschaftskrise und die Reaktionen in betroffenen Staaten haben eine Debatte darüber ausgelöst, ob wir die Rückkehr des starken Staats erleben. Diese Debatte gerät zu einem Ideologienstreit, wenn man unterstellt, dass es einfach um mehr Staat oder mehr Markt gehe. In den Sozialwissenschaften hat man inzwischen erkannt, dass eine eindimensionale Betrachtung von Aufstieg, Niedergang und Rückkehr des Staates unzureichend und eine differenzierte Erforschung des Wandels der Staatlichkeit erforderlich ist (Leibfried/ Zürn 2006). Die Diskussionen bleiben allerdings solange fruchtlos, wie nicht geklärt ist, was mit Staat gemeint ist.

Im Fokus: Der Staatsbegriff

Wir benötigen einen Begriff, der den modernen Staat erfasst (Benz 2008). Dieser entstand in der Neuzeit als eine institutionelle Ordnung von Herrschaft, mit der persönliche Machtverhältnisse der Feudalgesellschaften abgelöst wurden. Um zu erkennen, wie sich der Staat verändert, muss man ihn als Institution verstehen und nicht als Person, Akteur, Organismus, Apparat oder System.

Grundlegende Merkmale dieser institutionellen Ordnung sind das Territorium, das die Reichweite der Herrschaft räumlich abgrenzt, die Mitgliedschaft der Bürgerinnen und Bürger, auf deren Anerkennung die Herrschaft beruht (Staatsbürgernation), und die Staatsgewalt, die sich auf besondere Funktionen erstreckt und besondere Kompetenzen (Gesetzgebung, Exekutive und Gerichtsbarkeit) umfasst. Diese drei Merkmale, die bereits in der klassischen Staatsrechtslehre definiert wurden, konstituieren den Staat, aber sie begrenzen auch seine Macht. Denn Institutionalisierung von Herrschaft bedeutet immer sowohl Generierung und Legitimierung als auch Limitierung von kollektiver Macht.

Die territorialen, personalen und funktionalen Machtbegrenzungen werden gestärkt durch die interne Struktur des Staates. Dessen institutionelle Ordnung beruht auf einer Verfassung. Diese ist aber nicht vorgegeben, sondern aus politischen Prozessen hervorgegangen und in besonderen Verfahren veränderbar. Herrschaft wird nach Regeln der Demokratie ausgeübt. Sie ist auf den vereinigten Willen der Bürgerinnen und Bürger zurückzuführen und nur dadurch zu rechtfertigen. Die Durchsetzung der demokratisch legitimierten Staatsgewalt erfolgt in einer berechenbaren, an Recht und Gesetz gebundenen Bürokratie.

Natürlich erfasst eine solche Definition des Staates zunächst nicht seine Wirklichkeit in verschiedenen historischen Phasen der Moderne oder in verschiedenen Regionen der Welt (Gallus/ Jesse 2007; Reinhard 1999). Dazu müsste man Varianten des Staates unterscheiden. Der Begriff soll auch nicht den Staat idealisieren, zumindest nicht im Sinne eines Idealstaats. Für die empirische Forschung, die zum Verständnis der Wirklichkeit und des Wandels des Staates beiträgt, dient die Definition als analytisches Konstrukt, das den Blick auf wesentliche Aspekte lenkt.

Will man den Wandel von Staatlichkeit verstehen, so ist auf die Interdependenzen zwischen den Dimensionen der Institution Staat zu achten. Sie erzeugen und begrenzen Macht, sie bewirken aber auch, dass der Staat immer Ergebnis politischer Konflikte und Entscheidungen ist. Treibende Kräfte dieser politischen Prozesse sind Akteure im Staat, die von Ideen und Interessen geleitet handeln, aber auch auf Entwicklungen in der Gesellschaft reagieren, sei es im nationalen oder im internationalen Kontext.

Politikwandel (k)ein Staatswandel

Wenn wir den Staat als Institution verstehen, ist zunächst offenkundig, dass Qualifizierungen wie starker oder schwacher Staat nicht sehr aussagekräftig sind, weil sie allenfalls die Staatsgewalt berücksichtigen. Die aktuellen Entwicklungen sind damit völlig unzureichend erfasst, zumal sich die Maßnahmen, die Staaten zur Behebung der Wirtschaftskrise ergriffen haben, im Rahmen der schon immer vorhandenen Kompetenzen bewegen. Wenn Regierungen Banken verstaatlichen oder die Finanzmarktregulierung intensivieren, dann handelt es sich um einen Politikwandel und nicht schon um einen Wandel des Staates. Alle bisher ergriffenen Maßnahmen bewegen sich im Rahmen der geltenden Verfassungen. Mit ihnen sind Staaten nur der Gewährleistungsverantwortung nachgekommen, die ihnen selbst von Vertretern eines liberalen Staatsverständnisses zugeschrieben werden. Die Debatte um Markt oder Staat betrifft meistens konkrete Fragen der Höhe von Steuern oder Sozialleistungen, der Art und Weise, wie öffentliche Leistungen produziert und verteilt werden sollen, oder der Art der Regulierung privater Aktivitäten. Diese Fragen werden immer wieder anders entschieden, je nach Rahmenbedingungen und politischen Mehrheitsverhältnissen. Der Wandel der Politik, der im demokratischen Staat normal ist, sollte nicht immer gleich zu einem Wandel des Staates stilisiert werden.

Für die Beurteilung der politischen Entwicklungen interessanter ist die Frage, ob der Staat als institutionalisierte Herrschaftsordnung einem Wandel unterliegt oder durch widerstreitende Entwicklungen gefährdet ist. Die Wirtschaftskrise hat solche Veränderungen nicht verursacht, aber sie hat Tendenzen deutlicher sichtbar gemacht, die seit längerem zu beobachten sind.

Im Spannungsfeld: Zwischen Globalisierung und technologischem Wandel

Die Globalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft, die revolutionären Entwicklungen der Informations- und Kommunikationstechnologien und die Verknappung von natürlichen Ressourcen wurden in den letzten Jahrzehnten zu einer Herausforderung, gegen die sich Staaten nicht durch Abgrenzung wehren können, weil sie in jeder Hinsicht grenzüberschreitend sind.

In der Globalisierung sind die territorialen Grenzen zum Problem geworden, weil gesellschaftliche Entwicklungen zu wachsenden Interdependenzen zwischen Staaten geführt haben. Diese Interdependenzen beruhen nicht nur, wie in früheren Jahrhunderten auf Austausch- und Kommunikationsbeziehungen, die Chancen erzeugen, sondern auch auf negativen externen Effekten, die mit dem Umwelt- und Klimawandel und dem internationalen Terrorismus bedrohliche Folgen zeigen. Die Krise auf dem globalen Finanzmarkt ist ein weiteres Indiz dafür. Vor diesem Hintergrund wird das Prinzip der Gebietshoheit von Staaten immer mehr zur Fiktion und Staaten können viele Aufgaben nur noch durch Zusammenarbeit erfüllen.

Als nicht weniger problematisch erweist sich die Abgrenzung der Nation. Während Parteien die nationale Integration zum Thema machen, erodiert der Zusammenhalt der Staatsbürgernation. Zum einen hat durch Zuwanderungen der Anteil der Menschen zugenommen, die der Staatsgewalt unterworfen sind, ohne sie als Staatsbürger legitimieren zu können. Zum anderen wollen regionale Gruppen innerhalb von Nationen ihre besonderen kollektiven Angelegenheiten autonom bestimmen. Beides fördert die „De-nationalisierung"

Der Bezug der Staatsgewalt auf ein Gebiet und eine Nation löst sich dadurch auf und verlagert sich auf mehrere Ebenen. Sie zerfällt in Gewalten, die koordiniert werden müssen. Aber gleichzeitig wachsen die Anforderungen an den Staat, der zwar durch seine institutionellen Grenzen behindert ist, dem aber durch technologische Entwicklungen neue Interventions- und Gewaltpotentiale zugewachsen sind. Die Definition von Staatsfunktionen und -kompetenzen ist daher seit längerem Gegenstand ständiger politischer Kontroversen (zum Beispiel über Wohlfahrtsstaat oder Gewährleistungsstaat, Rechtsstaat oder Sicherheitsstaat etc.).

Unter Zugzwang: Struktur reformieren

Antworten auf diese Entwicklungen zwingen Staaten zur Anpassung ihrer internen Strukturen, was angesichts der Beharrungskräfte von Institutionen und mächtigen Akteuren nicht reibungslos gelingt. Reformen erweisen sich als schwieriger, als dies Protagonisten einer Modernisierung des Staates oft glauben. Dennoch beobachten wir Veränderungen.

Die Verfassung einer Mehrebenenordnung erfordert Veränderungen der Machtverteilung und Machtausübung, der verschiedene Regierungen, Parlamente und Bürgerschaften zustimmen müssen. Staatsgewalt auf mehreren Ebenen zu konstituieren und zu legitimieren, ist schwierig, weshalb einerseits die Stabilität von Verfassungen gefährdet ist, andererseits gerade deswegen Streitentscheidungen vermehrt zu Problemen des Verfassungsrechts erklärt und von Gerichten entschieden werden. Ähnliche Probleme stellen sich im Verhältnis zwischen Staatsgewalt und Grundrechtsschutz.

Internationalisierung und Dezentralisierung der Staatsgewalt tragen zu deren Mäßigung durch Machtteilung und Machtverschränkung bei, aber sie stärken die Exekutive auf Kosten der Parlamente. Diese versuchen, gegenüber Regierungen ihre Kompetenzen zu behaupten, können aber Tendenzen einer Präsidentialisierung nicht verhindern. Dadurch nimmt die Wirkung von Parlamentswahlen ab.

Bürokratien werden im internationalen Kontext oft durch unabhängige Agenturen ersetzt und auf nationaler und regionaler Ebene werden sie mehr und mehr in Netzwerke oder Kooperationsbeziehungen mit Privaten eingebunden. Verwaltungen gewinnen dadurch an Effektivität, aber sie sind schwer zu kontrollieren.

Ist damit der Staat, wie Hegel schon vor 200 Jahren konstatierte, eine Gestalt, die alt geworden ist? Sicher nicht, denn Formwandel ist nicht mit Niedergang des Staates gleichzusetzen. Aber wir erleben auch nicht die Rückkehr des starken Staates. Der Staat wandelt sich zu einer Mehrebenenordnung, in der nationale Identität und Funktionsbestimmungen zunehmend umstritten sind, und die auch intern stark differenziert ist. Diese veränderten Bedingungen sollte man beachten, gleichgültig ob man vom Staat die Lösung der Wirtschaftskrise erhofft oder seine Interventionen in den Markt befürchtet.

Autor

Professor Dr. Arthur Benz lehrt Politikwissenschaft an der FernUniversität in Hagen.

Literatur

Benz, Arthur, 2008: Der moderne Staate, München, Wien: Oldenbourg (2. überarb. Aufl.).

Gallus, Alexander, Jesse Eckard (Hrsg.), 2007: Staatsformen. Modelle politischer Ordnung von der Antike bis zur Gegenwart, Wien: Böhlau (2. Aufl.).

Leibfried, Stephan, Zürn, Michael (Hrsg.), 2006: Transformation des Staates, Frankfurt a.M.: Suhrkamp

Reinhard, Wolfgang, 1999: Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende Verfassungsgeschichte Europas von den Anfängen bis zur Gegenwart, München: Beck.