Eine Frage der Ordnung

Der Föderalismus als eine politische Idee

Was haben die Bundesrepublik Deutschland und die Vereinigten Staaten gemein? Beide Staaten sind nicht nur Demokratien, sondern auch föderal organisiert und strukturiert. Was steckt hinter der Idee des Föderalismus und wer sind die geistigen Väter des Bundesstaats? Unser Politikexperte aus Magdeburg gibt Antworten.

Von Dr. Klaus Detterbeck, Otto-von-Guericke-Universität, Magdeburg

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Es gibt in der Föderalismusforschung vielfältige Versuche den eigenen Gegenstand zu definieren. Dies ist Zeugnis dafür, wie vielschichtig, wandlungsfähig und different föderale Erscheinungen sein können. Ein erster Weg aus der Verwirrung ist die von Preston King (1982) getroffene Unterscheidung zwischen dem Föderalismus als einer politischen Idee (federalism) und dem Föderalismus als einer politischen Struktur (federation).

Ein Balanceakt

Als politische Idee ist der Föderalismus ein normativer Begriff, ein sozialphilosophisch gewonnenes Konzept einer guten Ordnung der Gesellschaft. Prägend ist dabei die Vorstellung eines Bundes, dessen einzelne Glieder bei der Gestaltung gemeinsamer Belange beteiligt sein sollen, die aber zugleich durch die eigenständige Gestaltung autonomer Bereiche ihre Identität wahren können. Das Verhältnis von integrativem Zusammenwirken einerseits und selbstbestimmter Eigenverantwortung andererseits ist dabei immer wieder aufs Neue in eine für alle Beteiligten akzeptable Balance zu bringen. Daniel J. Elazar (1987) hat das föderative Prinzip in diesem Sinne prägnant als combination of self-rule and shared rule definiert.

Die Macht verteilen

Als politischer Strukturbegriff ist der Föderalismus hingegen auf die institutionelle Ordnung des Staates fokussiert. Der empirische Begriff des Föderalismus bezieht sich auf politische Systeme, in denen die staatliche Autorität auf mehrere Regierungsebenen verteilt ist. Zentrales Element des Föderalismus ist in diesem Sinne die Machtteilung und Machtverschränkung zwischen zwei oder mehr politischen Ebenen. Die beiden wichtigsten Ausprägungen föderaler Systeme sind der lose verbundene Staatenbund, die Konföderation, mit einem Vorrang der Gliedstaaten und der stärker integrierte Bundesstaat mit einer prinzipiellen Gleichstellung von Bund und Gliedstaaten. Die staats- und verfassungsrechtliche Form, nicht der Grad an Dezentralisierung definiert dabei die föderale Struktur.

Ursprünge des föderalen Gedankens

Wenn wir nach den ideengeschichtliche Wurzeln des Föderalismus fragen, so entspringt die föderale Idee hauptsächlich zwei Quellen: Einer älteren kontinentaleuropäischen Denktradition mit historischen und religiösen Wurzeln einerseits, einer sich im 18. Jahrhundert entwickelnden anglo-amerikanischen Denktradition mit liberal-demokratischer Prägung andererseits (vgl. Burgess/Gagnon 1993). Mit der Schaffung der amerikanischen Verfassung von 1789 und der damit verbundenen Debatte um die Möglichkeiten eines modernen, demokratischen Bundesstaates ist eine neue Qualität der föderalen Idee erreicht worden.

Aktuell - Adaption föderaler Ideen

Auch das europäische Denken ist in der Folgezeit von dieser föderalen Revolution in den USA geprägt worden. Dennoch haben sich Elemente der älteren europäischen Tradition bis heute als normative Bezugspunkte föderalen Denkens erhalten können. Gerade in der Debatte um die Zukunft der Europäischen Integration lässt sich dies hervorragend beobachten. Die Europäische Union ist kein Bundesstaat, aber sie ist geprägt von (kontinentaleuropäischen) föderalen Ideen wie der subsidiären Erhaltung kollektiver Einheiten, der Nationalstaaten wie der Regionen, innerhalb eines größeren Verbundes durch eine Mischung aus Autonomie und Beteiligung. Aber auch traditionelle Bundesstaaten weisen heute eine jeweils spezifische Mischung aus europäischen und amerikanischen Ideen des Föderalismus auf.

Europa - von biblischen Vorbildern...

Die kontinental-europäische Tradition des Föderalismus entwickelte sich in der frühen Neuzeit als intellektueller Gegensatz zur Entstehung absolutistischer Nationalstaaten. Die föderale Opposition gegen zentralistische Bestrebungen entstammte zunächst vor allem dem protestantischen Denken. Sie zeigte sich am klarsten in der calvinistischen Föderaltheologie des 16. Jahrhunderts. Dort wurde der biblische Bund der Stämme Israels zum Vorbild für alle gesellschaftlichen Ordnungen bestimmt. Der Bund vereint die unteren Glieder und verpflichtet sie zum wechselseitigen Beistand; die Glieder behalten ihre Integrität, um die Einhaltung des Bundes zu kontrollieren. Dafür bedürfen sie jedoch einer autonomen Organisation, die nicht dem Willen der zentralen Herrschaft unterliegt.

...bis zur katholischen Soziallehre im 20. Jahrhundert

Johannes Althusius hat wohl die umfassendste Darstellung dieser Denktradition mit seiner 1603 erschienen Schrift Politica geliefert. Die europäische Tradition des Föderalismus wurde im 17. Jahrhundert von Denkern wie Ludolph Hugo, Hugo Grotius und Gottfried Leibniz fortgeführt. Sie entwickelte sich im 18. und 19. Jahrhundert unter dem Eindruck der politischen Entwicklung in den USA und in Europa fort; für den deutschsprachigen Raum legte etwa der Historiker Georg Waitz in den 1850ern eine erste umfassende Deutung des Bundesstaates vor. Eine spezifisch katholische Wurzel des europäischen Denkens über den Föderalismus wird durch die Ausformulierung der katholischen Soziallehre im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert deutlich.

Pluralismus, Subsidiarität und Solidarität

Im Gegensatz zum liberalen Individualismus wird die Notwendigkeit gesellschaftlicher Bindungen für die Entwicklung der Persönlichkeit betont. Diese Bindungen werden durch die Prinzipien des Pluralismus, der Subsidiarität und der Solidarität gekennzeichnet. Sie können in direkter Weise auf die Gestaltung föderaler Ordnungen übertragen werden: Der Pluralismus von organisierten Gruppen kann in ein politisches Gemeinwesen integriert werden, indem die prinzipielle Regelungszuständigkeit bei den kleineren Einheiten liegt, zugleich aber eine solidarische Verantwortung für die schwächeren Glieder übernommen wird.

Föderalismusentwicklung jenseits des großen Teichs

Die anglo-amerikanische Tradition des Föderalismus entwickelte sich im Prozess der amerikanischen Verfassungsgebung am Ende des 18. Jahrhunderts. Die entscheidende Innovation für das föderale Denken ist dabei der liberale Individualismus, der sich aus dem Denken der modernen Vertragstheoretiker, der europäischen Aufklärung und der britischen Moralphilosophie speist. Mit ihm verbindet sich der moderne Föderalismus mit den Prinzipien der pluralistischen Demokratie, der individuellen Freiheit, und der Beschränkung der Staatsgewalt durch die horizontale wie vertikale Gewaltenteilung.

Die USA gehen eigene Wege

Der wirkliche Bruch mit der europäischen Tradition und die Entwicklung eines eigenständigen föderalen Denkens in den USA kam erst mit der Philadelphia Convention von 1787 und den Federalist Papers von 1787/88, die zur Verteidigung der neuen US-Verfassung geschrieben wurden. Deren Hauptautoren, Alexander Hamilton und James Madison, gelten daher als geistige Väter des modernen Bundesstaates. Hamilton und Madison argumentieren in den Federalist Papers, dass der Bundesstaat eine Sicherung individueller Freiheitsrechte gewährleiste. Durch die Kompetenzverteilung zwischen den föderalen Ebenen wie durch die Beteiligung der Gliedstaaten an der Bundespolitik entstehe eine Machtbegrenzung, die den Bürger vor der Allmacht eines ideologisch handelnden Staates schütze. Die Freiheit des Einzelnen soll weder vom Bund noch vom Einzelstaat übertrumpft werden.

Wettbewerbscharakter

In der amerikanischen Interpretation des föderalen Prinzips wird der Bundesstaat zum Hüter der liberalen Demokratie (vgl. Ostrom 1987). Als normativer Bezugsrahmen des amerikanischen Föderalismus - wenn auch nicht als politische Realität in Zeiten des Interventionsstaates - ist damit eine prinzipielle Trennung der politischen Ebenen zu sehen, die zueinander in einem Wettbewerb stehen. Die Kraft dieser normativen Prägung hat sich mit den zahlreichen Debatten um einen neo-liberalen Rückzug des Staates, um eine Entflechtung der politischen Ebenen und um eine Stärkung wettbewerbsföderaler Strukturen und Prozesse seit den 1970ern, nicht nur in den USA, wieder verstärkt bemerkbar gemacht.

Aus der Geschichte lernen

Aktuelle Reformdebatten im Föderalismus greifen die zentralen Fragestellungen der beiden vorgestellten Denktraditionen auf: Was ist das oberste Ziel der föderalen Ordnung? Erhält im Konfliktfall der Schutz individueller Freiheitsrechte den Vorrang vor der Verteidigung der kollektiven Rechte territorialer Gemeinschaften? Welche Prinzipien sollen die Beziehung der politischen Ebenen zueinander prägen?

Ein Rückblick auf die ideengeschichtlichen Wurzeln des Föderalismus kann zur Reflexion über diese Fragen vieles beitragen.

Autor

Dr. Klaus Detterbeck ist seit 2000 als Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Otto-von-Guericke Universität Magdeburg tätig.

Quellen

Preston King 1982, Federalism and federation (London: Croom Helm).

Daniel J. Elazar 1987, Exploring federalism (Tuscaloosa: University of Alabama Press)

Michael Burgess/ Alain-G. Gagnon 1993, Comparative federalism and federation. Competing traditions and future directions (Toronto: University of Toronto Press).