Vertrauensbildung durch Dialog

Im Fokus: Weltwirtschaftsgipfel

Seit über 30 Jahren finden Jahr für Jahr Weltwirtschaftsgipfel statt. Staats- und Regierungschefs diskutieren dann nicht nur über wirtschaftspolitische Themen, sondern auch über Energiepolitik, Umweltschutz und nicht zuletzt den Terrorismus, den Waffen- und Drogenhandel. Unser Experte aus Hagen erläutert den Sinn solcher Gipfel und erklärt, warum sie von Seiten der Globalisierungsgegner regelmäßig im Kreuzfeuer der Kritik stehen.

Von Professor Dr. Helmut Wagner, FernUniversität Hagen

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Ausgangspunkt für die Entstehung der Weltwirtschaftsgipfel war das unglückliche Zusammentreffen von mehreren weltweiten Schocks Anfang der 1970er Jahre: Hierzu zählen der Zusammenbruch des Währungssystems von Bretton Woods und die erste Erdölkrise. Zu dieser Zeit herrschten außerdem in mehreren wichtigen Industrienationen politische Führungskrisen vor, beispielsweise der Watergate-Skandal in den USA, die Guillaume-Affäre in der Bundesrepublik Deutschland, der Politikskandal um Premierminister Fukuda in Japan sowie die Krebserkrankung von Präsident Pompidou in Frankreich.

In der Folge war Ende 1974 die politische Situation dadurch gekennzeichnet, dass in all den vier führenden westlichen Industrienationen (USA, Japan, Bundesrepublik Deutschland und Frankreich) neue Staats- bzw. Regierungschefs im Amt waren. Bei diesen setzte sich - vermittelt durch die Erdölkrise und die folgenden weltwirtschaftlichen Stagflationserscheinungen - die Erkenntnis durch, dass zusätzliche Schritte im weltwirtschaftspolitischen Koordinierungsprozess vorgenommen werden müssten, um die offensichtliche weltweite Wirtschaftskrise so schnell wie möglich zu überwinden.

Der Gipfel als Institution

Durch die gegenseitige Abhängigkeit der genannten Länder beim Anpassungsprozess konnten individuelle Erfolge und Misserfolge einzelner Länder diesen nicht mehr individuell zugerechnet werden. Legitimationspolitisch dagegen wurden die nationalen Regierungen von ihren Wählern immer noch als verantwortlich angesehen für die Kosten des Anpassungs- oder Stabilisierungsprozesses. Um diesem Legitimationsdruck zu entgehen, erwies es sich als eine Notwendigkeit für die Regierenden, der Bevölkerung die weltweite Verflechtung und Abhängigkeit bei der Krisenbekämpfung zu vermitteln. Dies konnte am besten durch eine neue und allen sichtbare, medienwirksame Runde internationaler Koordinierung erreicht werden.

Der unmittelbare Anstoß für die Institutionalisierung von Weltwirtschaftsgipfeln als internationales Koordinierungsinstrument kam aus Europa. Die treibenden Kräfte waren die beiden damals frisch gewählten Regierungschefs in der Bundesrepublik und in Frankreich, Helmut Schmidt und Giscard d'Estaing. Beide warben bei ihren Partnern in den USA, Großbritannien und Japan um eine gemeinsame Zusammenkunft zur Erörterung von Wirtschafts- und Währungsproblemen.

Die Idee dahinter

Das erste solcher Treffen, die seitdem jährlich einmal abgehalten worden sind, fand 1975 im Schloss Rambouillet in Frankreich statt. Hinter dieser Gipfelidee stand die Erkenntnis, dass die traditionellen Wege multilateraler Wirtschaftskonsultationen innerhalb der internationalen Organisationen nicht geeignet sind, um solch große Schocks, wie die Erdölkrise und den Zusammenbruch der Währungsordnung von Bretton Woods, zu bewältigen.

So wurde die Effizienz der Ausschüsse der OECD und des IWF durch die große Zahl der Teilnehmer und ihren Mangel an politischer Autorität beeinträchtigt. Das heißt, der Entscheidungsprozess lief sehr schwerfällig ab. Denn selbst den Finanzministern fehlte letztlich die politische Autorität zu schnellen Entscheidungen. Von daher schien es unausweichlich, die Gesprächs- und Verhandlungsführung auf die höchste politische Ebene zu heben, wenn man die negativen Folgeerscheinungen von Schocks so gering wie möglich halten wollte.

Was ist ein Weltwirtschaftsgipfel?

Bei einem Weltwirtschaftsgipfel handelt es sich um internationale Koordinierungstreffen auf höchster politischer Ebene, bei denen sich die Staats- und Regierungschefs der weltwirtschaftlich wichtigsten Industrieländer persönlich in kleinem Kreis einmal im Jahr treffen.

Die entscheidende Kraft

Entscheidend für die Institutionalisierung der Weltwirtschaftsgipfel war die Anerkennung der Tatsache, dass diese neue Institution allen Beteiligten nützt. Diese positiven wirtschaftlichen Nebeneffekte zeigen sich vor allem in der Verhinderung eines Rückfalls in extreme protektionistische Verhaltensweisen. Die Gipfel erwiesen sich als eine entscheidende Kraft bei der Wahrung von Freihandelsprinzipien. Sie verhinderten das drohende Ausbrechen von Handelskriegen in der schwierigen Zeit der Schockabsorptionsprozesse, die von hoher Arbeitslosigkeit und Inflation geprägt war. Insofern erleichterten sie auch die weitere weltwirtschaftliche Verflechtung.

Die wesentliche Funktion des regelmäßigen Dialogs liegt in der Vertrauensbildung. Wie man aus Erfahrungen und auch aus theoretischen Untersuchungen zur Vertrauensbildung weiß, setzt sie den regelmäßigen persönlichen Umgang von Entscheidungsträgern (ihr Bewusstsein des sich beim nächsten Treffen wieder in die Augen sehen zu müssen) voraus. Während Minister eine Nichteinhaltung von Absprachen leicht mit einem Mangel an Kompetenz entschuldigen können, ist dies bei Staats- und Regierungschefs weniger möglich. Vertrauensbildung wiederum erleichtert die Konsenserzielung wesentlich.

Globale Abhängigkeiten demonstrieren

Die Gipfel liefern ein notwendiges Forum, um sich auf höchster Ebene auszusprechen und unbedachte Schnellreaktionen oder Vergeltungsmaßnahmen auf als provokant empfundene Verhaltensweisen anderer Staaten zu vermeiden. Sie geben den Beteiligten die Gelegenheit, ihre Zweifel und ihre Kritik an Programmen der einzelnen Staaten zum Ausdruck zu bringen und aus der Erläuterung der kritisierten Maßnahmen vielleicht Verständnis für diese zu entwickeln. Denn nichts ist für die Weltwirtschaft gefährlicher als zu schnelle, unbedachte Vergeltungsreaktionen.

Die Gipfel sind aber zugleich ein Instrument, um vor der weltweiten Öffentlichkeit die gegenseitige Abhängigkeit zu dokumentieren und die Kontinuität der gemeinsamen Prinzipien und Wertvorstellungen zu demonstrieren. Dies dient dazu, einen Lernprozess bei den nationalen Bevölkerungen in Gang zu setzen, der es diesen erleichtert, auch nationale Opfer im gemeinsamen Interesse zu akzeptieren. Es wird somit für nationale Regierungen leichter, wirtschaftspolitische Maßnahmen, die für die Bevölkerung schmerzhaft sind, durchzusetzen. Zugleich bewirkt die Medienöffentlichkeit der Gipfeldiplomatie einen innenpolitischen Disziplinierungsprozess: Sie erschwert einer Regierung, ihre Meinung in irgendeiner schwierigen Frage auf Druck innenpolitischer Interessengruppen wieder zu ändern und kooperative internationale Vereinbarungen so zu unterlaufen. Der Gipfelprozess erweist sich daher als sehr wichtig, um engstirnige nationalistische Maßnahmen zu verhindern.

Allerdings bedarf es zur Vorbereitung wie zur Begleitung und Nachbereitung der Gipfel ähnlicher Treffen der Fachminister und der Zentralbankpräsidenten. Diese Treffen finden regelmäßig statt (z.B. in Form der OECD- oder der so genannten G-5- und G-7-Treffen) und sie sind auch die wirklichen Koordinierungsveranstaltungen. Dessen ungeachtet scheinen die Gipfeltreffen als eine Art gemeinsame Absegnung dieser Koordinierungsergebnisse auf höchster Ebene inzwischen unerlässlich zu sein; zumin­dest steigern sie die Effizienz und Durchsetzungsfähigkeit solcher Vereinbarungen.

In der Kritik

Die Gipfeltreffen werden nicht selten als ineffiziente Diskutierzirkel abqualifiziert. Dies liegt daran, dass sie in der Regel keine konkreten, direkt umsetzbaren Handlungsanweisungen produzieren. Sie sind mehr ein Forum privaten Meinungsaustausches von Staats- und Regierungschefs der führenden Industrienationen. Dies ist aber gerade die Grundlage für die Erfüllung ihrer positiven Funktion, wie oben erläutert wurde.

Außerdem strukturieren die Gipfeldiskussionen die Entscheidungen der nationalen Regierungen in einer Weise vor, die internationale Konflikte zwischen den Teilnehmern der Gipfel verringert. Zudem haben Gipfeltreffen nicht selten neue Konsultationsmechanismen nach sich gezogen, die die internationale Politikkoordination gefördert haben. So kam es als Folge verschiedener Gipfel zu einer Reihe regelmäßiger Tagungen zwischen den jeweiligen Finanzministern und Zentralbankpräsidenten untereinander und zwischen diesen und den Vorsitzenden anderer internationaler Organisationen, wie z.B. des IWF. Auf diesen Nachfolgekonsultationen wurden die Absichtserklärungen der Regierungschefs in konkrete Aktionspakete umgesetzt.

Gefahr: Jahrmarkt der Eitelkeiten

Die Gefahr ist allerdings unbestritten vorhanden, dass die Gipfeltreffen auch einen gewissen Schaden anrichten können, wenn zum Beispiel durch unverbindlich formulierte Vereinbarungen, die von vornherein keine Aussicht haben, realisiert zu werden, bei den Bevölkerungen Illusionen und folglich später Enttäuschungen und nationale Schuldzuweisungen geweckt werden. Auch kann nicht bestritten werden, dass die Effizienz des Gipfelprozesses verbessert werden kann. Dies betrifft beispielsweise die Vorbereitung und Strukturierung des Meinungsaustausches der Staats- und Regierungschefs. Hierunter fällt auch eine notwendige Reduzierung der Tagesordnungspunkte auf einige wesentliche und gleichzeitig pragmatische Fragestellungen, da nur dadurch die öffentliche Aufmerksamkeit auf die wichtigsten Vorgänge gelenkt werden kann.

Die Gipfel sollten so einfach wie möglich gehalten werden. Dies bedeutet insbesondere, dass die Ausarbeitung der Details den Fachministerien und -bürokratien überlassen bleiben sollte. Ansonsten würden die Gipfel zu sehr durch Detaildiskussionen überfrachtet und der Koordinationsprozess würde dadurch unter Umständen blockiert werden. Außerdem sollte vermieden werden, dass die Gipfel zu einer Art wahlkampfträchtigem Medienspektakel und zu einem Jahrmarkt der Eitelkeiten, so Raymond Barres über den Versailles Gipfel (1982), ausarten.

Reformen unumgänglich

In diese Richtung gehend sind auch wesentliche Fortschritte schon in den 1980er Jahren gemacht worden. Nichtsdestoweniger bleiben noch wichtige Reformen anzugehen, um den neuen Herausforderungen durch die Globalisierung, die Finanzkrise, durch das wirtschaftliche Erstarken insbesondere der so genannten BRIC-Staaten, der Beziehung zum IWF, der Weltbank etc., und der Rolle des Weltwirtschaftsgipfels im internationalen Krisen- und Risikomanagement gerecht zu werden.

Die G7-Staaten (USA, Japan, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Kanada) haben auf diese Herausforderungen auch schon zum Teil reagiert, indem sie Russland in den letzten Jahren in den Club der 7, nunmehr 8, aufgenommen haben und seit einiger Zeit auch die fünf Schwellenländer Brasilien, China, Indien, Mexiko und Südafrika regelmäßig zum Dialog einladen.

Autor

Professor Dr. Helmut Wagner ist Lehrstuhlinhaber (Makroökonomik) an der FernUniversität in Hagen.